我國農村五保供養制度的變遷與評估

　　 摘要：農村五保供養制度是解決農村五保供養群體最關心、最直接、最現實的利益問題的一項基本經濟社會制度，是國家長治久安、人民生活幸福、經濟持續增長的重要基礎。在農業合作化時期建立起來的中國農村五保供養制度，經過50年的不斷發展和完善，逐漸從集體福利性質演變為公共財政供養性質的社會保障制度。文章主要介紹新中國成立以來我國農村五保供養制度的變遷情況、存在的問題，并對如何解決這些問題提出自己的一些建議。
　　 關鍵詞：農村；五保供養制度；變遷
　　 一、引言
　　 農村五保供養是指依照《農村五保供養工作條例》規定，在吃、穿、住、醫、葬方面給予村民的生活照顧和物質幫助。①
　　 新中國成立以來特別是改革開放30年來，我國農村五保供養事業取得長足進展：基本制度建立并逐步完善，保障范圍逐漸擴大，保障對象迅速增加，保障標準穩步提高；但是在取得巨大成就的同時，我國農村五保供養制度也存在著一些問題，這些問題制約了它的作用的發揮，影響了對農村五保供養群體利益的保障，阻礙了社會主義新農村與和諧社會的建設。
　　 本文采用歷史比較法，介紹和比較新中國成立以來不同歷史時期農村五保供養制度的變遷，說明我國農村五保供養制度存在的問題，并提出解決問題的一些具體建議。
　　 二、文獻綜述
　　 目前，我國學術界和其他社會各界已經對我國農村五保供養制度的變遷以及現階段的發展狀況進行了大量研究。主要研究成果如下：（一）、主要說明我國農村五保供養制度發展過程并分析、解決問題的有：李春根、賴志杰的《我國農村五保供養制度：回顧和評述》②，常明明的《五十年來農村五保供養制度變遷研究》③，趙福才、宋士云的《改革開放以來農村五保供養制度模式變遷探索》④；（二）、主要論述我國農村五保供養制度存在的問題并提出解決問題方法的有：曾智、鄭曉婷的《我國農村五保供養制度的現狀與改革思考》⑤，馬輝的《淺析進一步完善我國農村五保供養制度》⑥，李春根、賴志杰的《新時期我國農村五保供養制度存在的問題與完善對策》⑦。
　　 以上學者從不同方面分別論述了我國農村五保供養制度的變遷、發展、現階段的狀況、作用、存在的問題以及解決問題的建議，分別具有各自的優點和獨到之處，但每位學者的研究都不乏片面之處，為全面展現我的農村五保供養制度的情況，筆者通過收集大量資料詳細、全面、深入的論述了我國農村五保供養制度，并提出一些解決問題的建議。
　　 三、我國農村五保供養制度的變遷
　　 （一）1956—1966年：我國農村五保供養制度的形成與發展時期
　　 1956年1月下發的《一九五六年到一九六七年全國農業發展綱要(草案)》和6月頒布的《高級農業生產合作社示范章程》是最早提出關于農村五保戶供養的法規性文件⑧。從此，五保供養制度就作為新中國第一項農村社會保障制度在廣大農村地區建立起來。
　　 1963年，國務院《關于做好當前五保戶、困難戶、供給、補助工作的通知》，第一次在中央文件中確立了農村五保供養⑨。
　　 （二）1966—1976年: 我國農村五保供養制度的曲折發展時期
　　 “文化大革命”時期，農村五保供養制度遭到極大破壞，有些地方五保工作停滯不前，無人參與和支持五保工作，但是它作為新中國一項農村社會保障制度在促進社會穩定等方面發揮了重要作用。
　　 （三）1978—1993年：我國農村五保供養制度的恢復與平穩發展時期
　　 在這一時期五保供養方式各地可能有不同的方式，但大體上可分有兩種——集中供養和分散供養。
　　 改革開放以后，各地經濟發展不平衡的趨勢日益凸現，五保對象的生活得不到應有的保障，生活水平大幅度降低⑩。
　　 針對農村社會經濟體制的變化與五保供養中存在的問題，1979年9月十一屆四中全會通過的《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》等一系列文件，為農村五保供養制度的進一步完善奠定了基礎{11}。
　　 （四）1994—2006年：我國農村五保供養制度的改革與快速發展時期
　　 1994年1月，國務院頒布的《農村五保供養工作條例》和1997年3月，民政部頒布的《農村敬老院管理暫行辦法》，是農村五保供養事業發展中的重要里程碑，標志著農村五保供養開始走上了規范化、法制化的管理軌道{12}。
　　 2006年取消農業稅及附加后，供養經費調整為主要從上級財政轉移支付和地方各級財政預算中安排。
　　 （五）2006年至今：我國農村五保供養制度的完善與快速發展的新階段
　　 2006年3月，新修訂的《農村五保供養工作條例》將農村最困難的群眾納入了公共財政的保障范圍，標志著我國農村五保供養制度實現了歷史性變革，農村五保工作得到了進一步完善和規范。
　　 截至06年底，全國五保供養人數已由2005年底的328萬人，增加到484.5萬人，增長為48%{13}。
　　 半個多世紀以來，五保供養工作推動了農村經濟的發展，穩定了農村社會秩序，促進了社會進步，塑造了黨和政府的良好形象，體現了社會主義制度的優越性，但是五保供養在取得巨大成就的同時也存在一些問題。
　　 四、我國農村五保供養制度存在的問題
　　 （一）相當一部分五保對象未得到供養。根據民政部救災救濟司提供的數據，截至2002年底，全國農村真正獲得保障的五保對象只有296.82萬人{14}。
　　 （二）五保供養標準偏低。許多地方公布標準都很難兌現，特別是公布的現金標準與五保對象實際得到的生活費之間的差距較大{15}。
　　 （三）五保內容難以全面落實。在一些地區，五保內容很難全面落實，五保戶的日常生活、醫療、喪葬等方面的保障存在嚴重問題。
　　 （四）集中供養率低。農民人均純收入2006年全國平均為3587.04元，農民人均生活消費支出為2829.02元，集中供養標準全國平均2229元僅占前者的62.14％，占后者的78.79％。因此，與新《條例》規定的“供養標準不得低于當地村民的平均生活水平”仍有差距{16}。
　　 （五）農村敬老院建設問題嚴重。多數地區敬老院數量少、規模小、條件差，同時又著重搞形象工程，片面搞硬件建設，忽視管理和服務，管理服務水平低。
　　 五、完善我國農村五保供養制度的對策建議
　　 （一）思想上要給予高度重視，解決好相關認識問題。各級黨委、政府要明確和強化自己的責任，提高對人口老齡化和五保供養制度的認識，采取積極措施確保五保對象都得到保障。
　　 （二）供養資金來源多元化，提高五保供養標準。首先要明確各級政府的財政分擔比例，加大財政投入；其次，積極動員各種非政府組織及民間團體對五保供養事業的資金投入；最后，加強宣傳，鼓勵個人進行資金投入。
　　 （三）完善相關法律法規，保障五保對象的權利。進一步推進五保供養制度改革，建立健全相關法律法規，突出五保對象的權利和相關責任者的義務，明確分工與責任，保障五保供養制度的順利運行。
　　 （四）大力提高經濟發展水平，全面落實五保供養內容。各地區要大力發展經濟，增加財政收入，加大對五保供養的財政投入，使各項五保供養內容都得到資金支持，從而得到全面落實。
　　 （五）加強農村敬老院的建設，提高“五保”老人的集中供養比例。加大對敬老院建設的經費投入，規范敬老院的管理，改進相關服務，提高服務的專業化水平，提高五保對象的集中供養比例。
　　
　　 注釋：
　　 [1]我國公布農村五保供養工作條例（全文） [OL].http://news.QQ.