建設用地節(jié)約集約利用措施研究

摘 要：本文基于筆者從事土地節(jié)約集約利用的相關工作經驗，以建設用地節(jié)約集約利用措施為研究對象，從技術層面和管理層面兩方面進行了詳盡的探討，全文是筆者長期工作實踐基礎上的理論升華，相信對從事相關工作的同行能有所裨益。

關鍵詞：建設用地 節(jié)約 集約 利用 技術 管理

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2012）12（b）-0041-02

1 在技術層面上

一種良好用地管理辦法，必須要有相適應的制度和可操作性的規(guī)程做保證。

研究節(jié)約與集約利用土地，根本的問題就是要應用規(guī)劃的手段，從科學發(fā)展觀的高度，去用心捕捉能帶動城市擴張，又能規(guī)范農村建設用地的基本措施。把土地的開發(fā)強度與產出率作為一個因子，擴大研究成果，滿足建設用地市場需求，有序實現(xiàn)集約（如圖1）。

1.1 堅持從規(guī)劃入手，提高規(guī)劃的功能和作用，力求規(guī)劃的科學性、嚴謹性和實用性，注重規(guī)劃的前瞻性

土地利用規(guī)劃是一個完整、長期的系統(tǒng)工程，完善土地利用規(guī)劃體系是科學利用土地的前提，它是由不同類型、不同層次和不同時序的規(guī)劃所構成的交互網絡系統(tǒng)。要建立健全逐級控制、分工明確、重點突出、銜接統(tǒng)一的規(guī)劃體系，必須強化省土地利用總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和政策性，提高地（市）級以下土地利用規(guī)劃的針對性和可操作性。規(guī)劃不論大小，但都不能偏離有理、有據(jù)、有序、有效的基本原則。有理就是說編制或修編規(guī)劃必須從長計議、理由充分、觀點鮮明，發(fā)展方向清晰，理得清、挑得明、有說服力，可操作性強。有理有據(jù)就是說土地利用規(guī)劃在編制期間必須分析過去發(fā)展中的利弊，著眼編制后的發(fā)展前景，從戰(zhàn)略的高度和對未來發(fā)展的深度提出定性與定量結合的數(shù)據(jù)、指導規(guī)劃編制，體現(xiàn)規(guī)劃的實用性。有序就是在編制規(guī)劃過程中必須堅持短、中、長規(guī)劃結合，體現(xiàn)規(guī)劃的階段性和實現(xiàn)規(guī)劃的長效性的有機統(tǒng)一。有效就是說規(guī)劃不是一紙空文，是付諸實施的指導性文件，規(guī)劃編制過程必須把有效性作為發(fā)展方向，在編制中注重其土地利用的節(jié)約與集約的基本要求，規(guī)劃在實施過程必須達到經濟效益、社會效益與生態(tài)效益的高度統(tǒng)一。

1.2 從產出入手，堅持土地利用的開發(fā)強度與產出率掛鉤

土地是不能再生的稀缺資源，土地的開發(fā)利用不加以控制，沒有一個定量的經濟標準，不僅是浪費資源，嚴重的說是通過毀滅資源。實施土地的綜合利用，必須把開發(fā)強度與產出率一并加以研究，力求低開發(fā)實現(xiàn)高產出。特別是工業(yè)項目的開發(fā)，不少地方圈地現(xiàn)象嚴重，幾百畝的用地僅見一層的廠房，建筑密度不到25%，年產值也聊聊無幾，給國家提供的稅收也很少，這樣的開發(fā)必須限制，考察土地利用是否集約、節(jié)約用地產出率是個基本要求，工業(yè)用地是這樣，房地產開發(fā)用地，第三產業(yè)用地、城市用地和農村用地都必須堅持以產出率為基礎，鼓勵支持高產出的用地項目，以滿足飛速發(fā)展的經濟建設的用地需求，做到用地節(jié)約、產出集約。

1.3 要從標準入手，城鄉(xiāng)規(guī)劃要把用地標準作為土地利用的強制性內容加以控制

以人口總量、建設用地的規(guī)模為基礎，制定規(guī)劃利用土地標準，推行節(jié)約集約用地的原則，對城鎮(zhèn)布局、產業(yè)布局、功能分區(qū)、基礎設施配置進行科學安排，確定合理的城鎮(zhèn)用地規(guī)模，加強與土地利用相關行業(yè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接，制定出土地利用的標準化文件。要建立健全科學合理的客觀和微觀用地指標控制體系。宏觀方面，城鄉(xiāng)總人均用地、城鎮(zhèn)人均用地及農村居民點人均用地分別控制著城鄉(xiāng)建設用地總量，城鎮(zhèn)用地規(guī)模和農村居民點用地規(guī)模，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)建設用地總量的控制要求，合理制定各項人均用地控制指標；微觀方面，抓緊各項工程項目建設用地指標的制定和修改工作，優(yōu)先開展城市基礎設施項目，教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市、集鎮(zhèn)和村莊內部各項建設用地指標以及城市規(guī)劃區(qū)范圍內道路等市政工程建設用地指標的編制工作，其中要特別嚴格把關控制農村宅基地標準，各工業(yè)園區(qū)、開發(fā)建設用地指標、居住區(qū)用地指標及其環(huán)境生態(tài)相關建設用地指標。

1.4 從空間入手，加大土地利用的節(jié)約、集約程度

城鄉(xiāng)用地空間的整合，不僅僅是城鄉(xiāng)兩種地域景觀的物質空間整合，它還是包括經濟空間、社會空間和生態(tài)空間的整合。因此，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃不再是單純意義上的用地空間規(guī)劃，應該是土地、經濟、社會和生態(tài)規(guī)劃的結合和統(tǒng)一。需要國土、規(guī)劃、計劃、經濟、環(huán)保等多個部門相互配合、建立橫向聯(lián)系機制，避免各自為政，相互制約。然而要實現(xiàn)土地利用的節(jié)約與集約，還必須從建筑物用地的縱向來考慮土地利用的空間布局。即開發(fā)土地上下空間布局的利用：一要堅持節(jié)地升空，出讓土地時就要科學提出容積率的標準，讓更多的建筑物升向空中，減少土地資源的浪費；二要節(jié)空伸地?？罩械馁Y源得到有效利用僅是節(jié)地的一個方面，同時要考慮向地下要資源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，開辟地下建筑空間，更多地滿足建筑的配套需求。

2 管理層面上

管理是一種制度與行為的統(tǒng)一體。城鄉(xiāng)建設對用地的需求，必須把兩者有機結合起來。特別是在當前土地資源嚴控，各地爭相尋求建設用地，以實現(xiàn)城市擴張、項目落地而不顧土地在使用上的節(jié)約與集約的前提下，不顧影響環(huán)境和無序建設的情況下，必須建立健全可持續(xù)發(fā)展的土地資源保障體制和嚴格的用地審批制度，為經濟的發(fā)展找到雙贏的路子，著力做好城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃。

2.1 加強規(guī)劃對節(jié)約和集約利用土地的指導

加強土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模的控制。新土地管理法在土地利用總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設用地規(guī)?？刂频牡匚缓妥饔茫髁嗣鞔_的規(guī)定，在加強對土地清查、實施土地資源評價的基礎上，以節(jié)約和集約用地求發(fā)展為指導思想，以科學合理、節(jié)地挖潛、集約利用土地為原則，合理地編制、修訂土地利用總體規(guī)劃，真正發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在控制城鄉(xiāng)建設用地總量上的龍頭作用。

加強各規(guī)劃間的協(xié)調配合工作。一方面要切實做好城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接工作。土地管理部門要與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門密切配合，通力協(xié)作，正確處理好局部和整體、近期建設和遠景發(fā)展、城市建設和耕地保護、經濟建設和環(huán)境保護的關系，堅持城鄉(xiāng)規(guī)劃在用地規(guī)模及布局上服從于土地利用總體規(guī)劃，使城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在編制、修訂和實施中保持協(xié)調；另一方面要充分發(fā)揮近期建設規(guī)劃的綜合協(xié)調作用。近期各類、各級建設規(guī)劃要與國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃的相互銜接，與土地利用總體規(guī)劃相銜接，通過合理制定土地供應計劃，統(tǒng)籌安排規(guī)劃期年限內各類、各級建設用地的規(guī)劃、布局、比例和開發(fā)時序，確保節(jié)約和集約用地目標的實現(xiàn)。

完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理工作。針對當前城鄉(xiāng)規(guī)劃的薄弱環(huán)節(jié)，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理工作顯得十分重要。可以采取下面三個方法。

（1）加強城鎮(zhèn)體系和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制，充分發(fā)揮產業(yè)集聚效應，加大力度整合土地資源。

（2）加強村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制。村鎮(zhèn)規(guī)劃要合理確定農村居民點數(shù)量、布局和建設用地規(guī)模，在符合農民意愿的前提下，統(tǒng)籌規(guī)劃農村居民點，遷村并點。統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村工業(yè)用地，嚴禁零散布局。通過村鎮(zhèn)規(guī)劃加強對農村宅基地的管理，從而減少農村建設用地。

（3）加快城鄉(xiāng)規(guī)劃立法，在已編制完成的城鄉(xiāng)規(guī)劃與規(guī)劃管理工作間建立起有效的約束性聯(lián)系，從而使城鄉(xiāng)規(guī)劃從編制到實施的過程能有效地得到保障。

2.2 制定節(jié)約和集約利用土地的規(guī)劃控制標準

建立科學合理的宏觀和微觀用地指標控制體系。加快制定建設用地指標，建立科學合理的宏觀和微觀用地指標控制體系。宏觀方面，要根據(jù)城鄉(xiāng)總人均用地、城鎮(zhèn)人均用地及農村居民點人均用地的要求，確定城鄉(xiāng)建設用地總量、城鎮(zhèn)用地規(guī)模和農村居民點用地規(guī)模，從而合理制定出各項人均用地控制指標；微觀方面，要抓緊各項工程項目建設用地指標的制定和修改工作，優(yōu)先做好城市基礎設施項目、教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎設施項目建設用地指標的編制工作，重點做好城市、集鎮(zhèn)和村莊內部各項建設用地指標以及城市規(guī)劃區(qū)范圍內道路等市政工程建設用地指標的編制工作，其中要特別嚴格把關控制農村宅基地標準、各工業(yè)集中區(qū)、開發(fā)區(qū)建設用地指標、居住用地指標及其環(huán)境生態(tài)相關建設用地指標。

合理確定城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模。凡不符合節(jié)約和集約用地標準的規(guī)劃，不得審查通過，必須按規(guī)定進行修改調整。嚴格控制城鄉(xiāng)建設用地的外延擴展，實行城鄉(xiāng)規(guī)劃和用地總量管理，即在建設用地規(guī)模上要受土地利用規(guī)劃的制約，在城市用地上要依照城市規(guī)劃組織實施，從根本上實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地從外延粗放型向內涵集約型的轉變。

2.3 加大產業(yè)結構調整和城市用地布局調整

隨著社會經濟的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的加快，產業(yè)結構的調整，客觀上要求城市用地結構和布局也應隨之進行調整，特別是城市房地產業(yè)，工業(yè)用需求的加大，客觀上要求我們必須通過各種有效的措施以實現(xiàn)建設用地的節(jié)約與集約。如可以用收取級差地價的方式允許企業(yè)用地的變更，達到充分、合理、高效利用土地的目的，同時應鼓勵發(fā)展第三產業(yè)，增加第三產業(yè)用地實行土地置換。

2.4 建立區(qū)域土地集約利用評價考核制度

全面掌握城鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)存量土地面積、類型、用途、權屬、分布等狀況，建立土地集約利用評價考核體系，開展城市及開發(fā)區(qū)土地集約利用評價，制定盤活存量土地的實施方案和積極穩(wěn)妥的政策措施，促進存量土地的開發(fā)利用。

2.5 建立和完善規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度

建立和完善規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度可以通過建立規(guī)劃巡回執(zhí)法檢查制度，實行規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察公開制度，建立糾正行政違法、不當行為制度，建立違法案件統(tǒng)計報表制度，以及完善規(guī)劃動態(tài)監(jiān)察制度來實施。

2.6 建立規(guī)劃審查制度和規(guī)劃調整管理制度

建立規(guī)劃審查制度和規(guī)劃調整管理制度可以通過下面四項措施來實施。

（1）強化建設用地項目的規(guī)劃審查。（2）加強對城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃的審查、審核。（3）加強對土地開發(fā)、復墾、整理規(guī)劃的審查。（4）完善規(guī)劃調整的管理、規(guī)劃調整和修改制度、違反規(guī)定隨意調整修編規(guī)劃的責任、規(guī)劃的公眾監(jiān)督。

參考文獻

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