粵海關改革成敗談

雍正四年，在全國曾展開了一場轟轟烈烈的改革，即推行養廉銀制度。清朝官員實行低俸制，一個知縣的年俸不過45兩，還包括辦公費用在內，而知縣要請一個師爺，也得上百兩銀子。所以，官員的俸祿根本不夠。不過，有權就有錢，長期以來，明清有一個不成文的規矩，稅收可以加征火耗，耗羨（火耗的結余）就變成了縣太爺的小金庫。那些不征稅的上級官員眼饞縣太爺的額外進項，這些手邊有耗羨的官員去辦事，又得給上級衙門送紅包，稱為規禮，以擺平關系。雍正決心大加整頓，名曰耗羨歸公。具體做法是：把各地衙門在賦稅征收中的火耗附加，統一上交國庫，同時取消用這筆錢來送禮的“陋規”，再由朝廷制定統一標準，把這筆上交的銀子以養廉銀的形式發放給官員，專款專用。按道理，這是化私為公、做到官員收入規范化的好事，甚至可以從中總結出雍正改革實現清朝政府由傳統組織向韋伯式科層組織轉型的偉大意義。但是，事情遠遠不是那么簡單。

在耗羨歸公的大背景下，廣東巡撫楊文乾順勢整頓粵海關的“規禮”，大刀闊斧推行改革。具體做法是：把洋商、行商、通譯、買辦與粵海關打交道的各種紅包查明歸類，核定每艘外洋船進出粵海關先后要送出紅包68種，花費銀子1950兩。楊文乾下令，這筆錢在洋船入關時一筆交清，其后具體辦事過程中嚴禁請客送禮，原來由衙門官員收受的各種紅包一概廢除，海關把收到的這每船1950兩銀子的入關附加費拿來，專款專用，分撥給下屬官員作為辦公經費和崗位津貼。

楊文乾的整頓，顯然具有積極意義，而且完全符合雍正的新政方針。問題在于，這種規禮涉及到諸多利益。沒有了紅包，衙門辦起事來就不那么順溜。在清朝，紅包向來是官場運行的潤滑劑，現在，海關機器突然沒有了紅包，運行起來就磕磕碰碰。例如，外船申報入關，海關就要給派一個引水員，引導該船進入內河。原來的做法是：引水一上船，馬上就有一個紅包遞過來，引水干起活也就能處處為該船著想。現在，引水上船，紅包沒了。作為船主，原來送紅包的銀子已經打包全部交付粵海關了，就理應得到同過去送出紅包一樣的對待。作為海關，原來紅包收受的各種灰色收入雖然取消，但這筆錢實際上已經以辦公經費和崗位津貼的方式下發了。作為引水員，原來上船就有的紅包，現在沒有了。盡管他的崗位津貼比前有所上調，但同過去每次引水都能收到紅包相比差遠了。于是，這股氣就要撒在船主身上。你急于到碼頭做生意，對不起，我先下令讓你的船拋錨等一陣子再說，你發脾氣也沒用，還不給你明講是因為沒給紅包。船主當然可以到海關告狀，說這位引水員故意刁難。但這樣的投訴能不能解決問題只有天知道。對于海關來說，這種驟然增加的投訴、船主對海關管理造成的評價下降，會使主管上司覺得改革后的新體制還不如舊辦法順當。外船時間一長，會覺得這種摩擦延誤造成的損失，還不如再偷偷給個紅包劃算。一個引水員的問題因為改革而變成這樣，其他部門崗位又能好多少？總體來看，粵海關這一改革的效應是：外商叫苦，官員埋怨，吏胥怠工，處處不落好。

難道說，這一改革就沒有積極作用？有。官方對這一改革的評價十分高。雍正自己就認為，這種改革“上不誤公，下不累民，無偏多偏少之弊，無苛索橫征之擾，實通權達變之善策”（《清朝文獻通考》卷90）。如果說雍正頭腦發熱欠考慮，那也有點冤枉。因為這一改革在提出時，十分仔細并認真考慮了各種情況。為了防止下面的官員借改革之機增加民間負擔，雍正曾經多次發出指示，并嚴格設計了各種改革細節。推行這一改革的官員，由此得到皇帝的賞識或者重用，他們也是這種改革的受益者。就社會秩序和改革效果來看，一時也是好評如潮，章學誠曾說：“我憲皇帝澄清吏治，裁革陋規，整飭官方，懲治貪墨，實為千載一時。彼時居官，大法小廉，殆成風俗，貪冒之徒，莫不望風革面，時勢然也。”（《文史通義 · 古文十弊》）應該說，這種評價是有根據的，不算過分。

那么，這一改革的毛病出在哪兒？出在制度改革與組織文化的不配套上。從雍正的制度設計看，相當嚴密，本文的篇幅無法展開這種改革在具體制度上的各種細節，但有一點是肯定的，單純從制度規定看，養廉銀制度考慮之周全是前所未見的。然而，雍正把什么到考慮到了，唯獨沒有考慮到官場文化，尤其是沒有考慮到無意識層次的行為習慣。紅包問題，是長期以來官場運作習慣形成的，以硬性規定取締它，必須輔之以“移風易俗”的文化變動才能奏效。沒有行為習慣的改變，靠政權強力給演化形成的習慣打進一個變革楔子，會帶來行為上的高度不和諧，有如以莊嚴的進行曲腔調領唱民間的酸曲情歌，上上下下都聽著不是味。

難道不能把那些唱慣了酸曲小調的民歌手改變過來，讓他們改唱進行曲？可以，但這必須伴之以潛移默化的日常訓練。許多人只是看到制度變化快刀斬亂麻的爽利，而看不到斬斷的麻絮會逐漸纏繞而變成一團新的亂麻。雍正當年取消紅包的改革，不久便出現了新的紅包。而且這種新的紅包可能因為沒有章法的隱秘性質，比起過去那種盡管上不得臺面卻人人心知肚明的規禮更糟糕。后來碰上個以節儉出名的道光皇帝，看到官員在拿了養廉銀后又故態復萌收紅包，便要求官員把養廉銀給國家捐獻一點，攤派一點，財政一緊張再打一點折發放，使官場又回到老路上，而且比以前問題更多。

近代以來，中國人一直在謀求快速變革。先學西方“船堅炮利”，發現制度不配套；再學西方維新變法，發現文化不配套；然后又號召改造國民性建設新文化，發現經濟基礎和制度體系又不配套。這種變革之路走下來，始終未能形成經濟、制度、文化之間的有機嵌合。我們不妨換一個角度來考慮這一問題：一個制度，哪怕看起來再好，如果不能促成良風美俗，這個制度從根子上就有偏差；經濟的發展如果與風俗的改善相脫節。很有可能是制度使其然。從制度與文化之間的良性包容和互動關系入手來考慮改革，或許能對社會的和諧發展有所裨益。</