新中國城鎮老年社會保障制度變遷研究

摘 要： 新中國成立以來，我國老年社會保障問題日益受到重視，經過半個多世紀的曲折發展，老年社會保障體系已逐步確立和完善。城鎮老年社會保障問題一直是國家和社會關注的熱點，鑒于我國城鄉二元分割的現狀和當前我國老年社會保障制度城鄉并非一體的現實安排，本文從基本養老保險和社會救助兩個方面對新中國成立以來我國城鎮老年社會保障制度進行了梳理。

關鍵詞： 新中國 城鎮老年社會保障 發展歷程

本文所言老年社會保障是指國家和社會對喪失勞動能力或退出勞動領域后的老年人的基本生活保障而實施的相關制度安排，主要包括醫療、經濟和社會保護等方面的社會救助和保護。因為包括老年社會保障制度在內的社會保障制度是以經濟手段來達到社會和政治目的的制度安排，所以每個時期的社會保障制度安排與實施都要受同時期經濟、社會和政治等各方面的影響，這就導致社會保障制度的發展具有明顯的時代特色，新中國成立六十多年來的跌宕起伏也造就社會保障制度在曲折中的前進發展。當前我國的老年社會保障制度是建立在新中國成立以來實施的一系列老年社會保障制度的基礎之上，是在總結其經驗教訓的基礎上逐步建立和完善起來的。因此，在人口老齡化背景下，在我國老年社會保障制度還存在缺陷的情況下，回顧梳理新中國成立以來的老年社會保障制度發展歷程，反思目前的老年社會保障制度安排具有理論價值和現實意義。

鑒于我國城鄉二元分割的現狀和當前我國老年社會保障制度城鄉并非一體的現實安排，而城鎮老年社會保障問題一直是國家和社會關注的熱點，本文將從城鎮企業職工基本養老保險、城鎮居民養老保險和城市居民最低生活保障三個方面對新中國成立以來我國城鎮老年社會保障制度進行梳理。

新中國的老年社會保障制度是從城鎮發展起來的，很長一段時間以來是以企業職工和機關事業單位工作人員的基本養老保險為重點的，針對老年人的社會救助并沒有一個完善的體系，城鎮其他群體的社會養老保險制度也起步較晚。

一、新中國城鎮職工基本養老保險的歷程

1.1951—1978年：起步初建階段

1951年由政務院頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》開啟了新中國社會保障事業的新篇章，是新中國成立以來在社會保障制度方面頒布的第一個專門性法規，它初步確立了包括養老在內的針對城鎮企業職工的多項福利待遇；1953年政務院通過了《關于中華人民共和國勞動保險條例若干修正的決定》，擴大勞動保險的實施范圍，但其對象還是僅限于國營企業和一部分集體企業的職工，直到1956年其實施范圍才進一步擴大至外貿、商業等13個部門和產業。1952年中央政府人事部頒布《各級政府工作人員退休處理暫行辦法》，1955年國務院分別頒布《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》、《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》等一系列法規，明確規定國家機關、事業單位工作人員的退休待遇。1958年國務院頒布《關于工人、職工退休處理的暫行規定》，將機關事業單位工作人員和企業職工的退休養老保險進行了統一化規定。1966年頒布針對集體所有制企業職工退休養老問題的《關于輕、手工業集體所有制企業職工、社員退職暫行辦法》和《關于輕、手工業集體所有制企業職工、社員退休統籌暫行辦法》。

1966—1976年的“文化大革命”時期，我國正常的退休制度難以為繼，企業的退休、退職工作基本處于停滯狀態。1969年頒發的《關于國營企業財務工作中幾項制度的改革意見（草案）》規定企業的勞保開支在營業外列支，這意味著企業職工的退休養老問題全部由其所在單位負責，使原來規定實施的勞動保險喪失統籌調劑機制，演變為封閉運行的企業保障。

1976年“文化大革命”結束后，國家政府致力于恢復遭到嚴重破壞的退休、退職制度和包括養老保險在內的社會保障制度，頒布許多相關政策法規，如《關于工人退休、退職的暫行辦法》、《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》、《關于老干部離職休養的暫行規定》等。

這一時期在城鎮確立起來的針對企業職工和機關事業單位工作人員的養老保障制度中，個人不需繳納養老保險費，前者所需經費來源于企業生產收益并在營業外列支，后者所需經費則由國家財政予以撥款，具有實施范圍小、單位負責、國家包辦、封閉運行的特征，這實際上即是典型的“國家—單位保障型”養老保障制度。

2.1978—1997年：改革探索階段

1978年改革開放的最初幾年，國家和政府致力于恢復和重建在“文化大革命”中遭到破壞的退休、退職制度，直至1984年在全國范圍內開始了國營企業職工退休費用社會統籌的試點，拉開了我國養老保險制度改革的帷幕。1986年由國務院頒布的《國營企業實行勞動合同制暫行規定》決定對新進員工一律實行勞動合同制，勞動合同制工人的養老保險費用實行社會統籌，并由企業和工人共同負擔，國家只是在退休金收不抵支時予以補貼。1986—1988年，國務院又批準鐵路、郵電等5個部門實行養老保險行業統籌。1991年國務院頒布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，對企業職工養老保險改革做出全面的調整：提出構建社會基本養老保險、企業補充養老保險及個人儲蓄養老保險相結合的多層次的養老保險體系；養老保險費由國家、企業和個人三方共同負擔；實行社會統籌和部分積累相結合的籌資模式；統籌層次由縣市起步、逐步向省級過渡，最終實現全國統籌；由勞動部門負責管理企業職工的養老保險工作。1993年8月國務院頒布《國家公務員暫行條例》，對公務員的退休審批、退休待遇等做出詳細規定。1993年10月國務院發布《關于企業職工養老保險統籌問題的批復》，至此，我國實行養老保險行業統籌的部門已增加至11個。1993年11月十四屆三中全會通過《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，明確提出實行社會統籌與個人賬戶相結合的基金籌集模式，并提出建立統一的社會保險管理機構。針對機關工作人員的工資制度和退休金制度問題，1993年12月國務院、1994年1月人事部分別下發文件，詳細規定公務員退休金的計發辦法。1995年國務院頒發《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，并附帶公布社會統籌與個人賬戶相結合的兩個具體實施辦法，允許地方根據本地實際加以選擇改造實施，但這導致各地制度非常不統一、效率低下，于是1997年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，統一養老金繳費費率和計發辦法，建立個人賬戶，并將基本養老保險制度的覆蓋范圍擴大至城鎮所有企業及其職工。

改革開放后十年的城鎮職工養老保險改革首先是作為國有企業改革的配套措施而發生，但隨著社會的發展，養老保險的重要性日益凸顯，已不單單是國企改革的配套，而是一項事關人民福祉的民生工程，因此，這一階段的城鎮職工養老保險改革是在摸索中前進、在借鑒國際經驗的基礎上逐步確立適合中國國情的城鎮職工養老保險制度。

3.1997年至今：調整完善階段

截至1997年，我國城鎮職工養老保險制度的框架已基本確立，但是還不夠健全，還需要進一步調整完善。1998年成立勞動和社會保障部，實現社會保險行政管理的統一化。1999年國務院頒布《社會保險費征繳暫行條例》，2000年國務院頒發《關于完善城鎮社會保障體系的試點方案》，重點是對“統帳模式”進行修訂，并于2001年7月正式在遼寧省進行試點，2004年推廣至吉林、黑龍江。在此基礎上，2005年國務院頒發《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》，對城鎮職工基本養老保險制度進行多方面補充和調整，極大地推動該制度的發展，同年《中華人民共和國公務員法》通過，指明公務員退休經費列入財政預算。2007年，針對企業職工基本養老保險的做實個人賬戶和省級統籌問題，有關部門做出規定。2008年將原人事部、勞動和社會保障部重組為人力資源和社會保障部，負責城鎮職工基本養老保險事務，同年，《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》通過，在上海、山西等5地進行試點改革。2009年財政部、人力資源和社會保障部頒發《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，對包括農民工在內的所有參加城鎮企業職工基本養老保險人員的基本養老保險關系轉移接續問題做出政策上的統一規定。2010年10月《中華人民共和國社會保險法》頒布，并于2011年7月1日正式實施，這是新中國成立以來社會保障方面第一部綜合性、以法命名的法律。

縱觀這一時期，針對企業職工基本養老保險方面的調整和改革比較多，在1997年確立的框架基礎上，就具體的籌資模式、統籌層次、養老保險關系轉移接續、基金管理等做出詳細的規定，使企業職工基本養老保險制度日趨完善。相比之下，針對國家機關、事業單位養老金制度的改革就顯得比較緩慢，基本上還是繼承傳統的由國家負責的退休金制度。隨著社會的發展，公務員與企業職工在養老待遇方面的差距日益顯現，這也引發了社會不公等問題，因此，針對機關、事業單位的養老保險制度改革也更加迫切。

二、新中國城鎮居民的基本養老保險的變遷

新中國成立之初，我國實行的是計劃經濟體制，城市人口幾乎全被分屬于某個企業，城鄉之間的人口遷移流動也不頻繁，因此，當時的城鎮職工基本養老保險基本上包含了城市的絕大部分人口。但改革開放之后，實行市場經濟體制，伴隨著國有企業改革和城鄉之間流動壁壘的弱化，就業形式多樣化，城市出現大批下崗失業人員、靈活就業人員和進城務工人員，這類群體的社會養老保險權益直到20世紀末才被提上日程。

1997年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，對城鎮個體勞動者參加基本養老保險制度做出規定，但其繳費比例和待遇水平由省、自治區和直轄市人民政府自主確定。2001年勞動和社會保障部頒發《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》，對城鎮個體工商戶等自謀職業者及靈活就業人員參加養老保險的繳費標準、繳費時間、領取條件等方面進一步作出規定。2005年國務院出臺《關于企業職工基本養老保險制度的決定》，明確提出城鎮各類企業職工、個體工商戶及靈活就業人員都應參加企業職工基本養老保險，并進一步明確該類群體參加養老保險的實施辦法。

因為農民工這一群體具有人戶分離、流動性大、職業不固定等特殊性，所以我國一直未能制定針對農民工的統一的、專門的養老保險制度。2006年國務院發布《關于解決農民工問題的若干意見》，2009年國務院相繼頒布《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》，針對農民工的就業特點，按照“低費率、廣覆蓋、可轉移和能銜接”的要求，制定農民工參加基本養老保險的具體辦法，“兩個辦法”的出臺為農民工參保提供了基本的法制保障，為農民工基本養老保險關系轉移接續提供了依據，很大程度上緩解了農民工參加基本養老保險所面臨的困境。

2011年國務院頒布《關于開展城鎮居民社會養老保險試點的指導意見》，并于2011年7月1日啟動試點工作，規定“年滿16周歲（不含在校學生）、不符合職工基本養老保險參保條件的城鎮非從業居民，可以在戶籍地自愿參加城鎮居民養老保險”，并建議“有條件的地方，城鎮居民養老保險應與新農保合并實施。其他地方應積極創造條件將兩項制度合并實施”，這一文件的頒布是逐步實現社會基本養老保險全覆蓋、實現社會養老保險制度整合的關鍵。

縱觀針對城鎮居民的基本養老保險，發現雖然其起步較晚，但是因為我國在探索改革構建城鎮職工基本養老保險方面積累了豐富的經驗教訓，并最終形成了適合中國國情的社會基本養老保險模式，所以城鎮居民養老保險在此基礎上發展比較快。

三、新中國城鎮老年社會救助制度的變遷

社會救助是社會保障制度體系的重要組成部分，老年社會救助是國家和社會為保障老年群體的最低生活水平而對符合條件者無償給予物質、金錢或其他形式幫助的制度安排。由于我國特殊的國情，在建國初期的計劃經濟體制下，城鎮的貧困問題并不顯著，因此，20世紀90年代中期以前，我國的社會救助制度主要是在農村實施，城鎮救助對象則是“無依無靠、無生活來源、無法定撫養人的孤寡老人、孤兒及部分特殊對象，凡有單位的城市居民及其家庭均不在政府救助的范圍”。改革開放后，國有企業改革，市場經濟體制得以確立，城鎮出現新的貧困人群，其中包括下崗失業人員和部分喪失收入的退休人員，原有的狹隘的救助制度難以適應社會發展的需要。在此背景下，到20世紀90年代中期以后，針對這類弱勢群體的城市居民最低生活保障制度才得以發展。

上海市在1993年最先建立城市居民最低生活保障制度，1997年國務院發出《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，在全國范圍內推行城市居民最低生活保障制度。1999年國務院再次頒發《城市居民最低生活保障條例》，規定“對無生活來源、無勞動能力又無法定贍養人、扶養人或者撫養人的城市居民，批準其按照當地城市居民最低生活保障標準全額享受”，這一條例的出臺提升了該制度的法律層次，也標志著我國城市居民最低生活保障制度趨于定型、走向成熟。

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