流動人口隨遷子女受教育權的保障路徑分析

　　摘要：人口流動已成為現代社會的普遍現象。對于流動人口隨遷子女的受教育權保障已成為這一過程中不可忽略的一環。應從社會管理創新、促進社會和諧、實現社會正義高度去理解其重要性。最終政府承擔著無可爭辯的主體保障角色。
　　關鍵詞：流動人口；隨遷子女；受教育權
　　隨著經濟社會的急速發展，大量人口開始流動。尤以農村剩余勞動力的轉移為典型，大批人口涌入城市，城市不知不覺中成為了匯聚流動人口的“主陣地”。由于農村與城市鮮明的生活習慣、文化、知識背景的不同，再加上資源、制度政策的局限，以農民工為主的流動人口在遷入城市的權益保障越來越成為各界關注的焦點。這其中不但包括了流動人口的社會保障、公共服務、住房、醫療等權益，更涉及到了其隨遷子女的受教育權在遷入城市如何受到保障的問題。
　　一、流動人口隨遷子女受教育權保障的重要性
　　（一）加強和創新社會管理的要求
　　當前，全國上下都在研究如何加強和創新社會管理。這其中，首先需要明確兩個問題：一個是到底何為社會管理。社會管理，說到底就是對人的管理和服務。管理是為了更好地服務，更好地服務是管理的最終目的。在這個基礎上，需要明確的另一個問題就是管理誰、服務誰，這就涉及到了社會管理對象。社會管理對象主要集中在一些社會特殊群體或者說弱勢群體身上。流動人口隨遷子女由于在城市中的相對弱勢性，毫無疑問是社會管理的重點對象，理所應當也應成為服務對象。因為教育是改變流動人口命運的一條相對公平之路，在這個流動機制下，流動人口子女可以有效地融入城市，實現社會融合的初衷。
　　（二）促進社會公平正義的要求
　　自從有了階級分化后，人類對公平正義的追求就一刻也沒有間斷過。馬克思主義基本原理告訴我們：經濟決定政治，政治反作用于經濟。在今天這樣一個物質成果高度繁榮的社會，公眾的權利意識不可謂不強，對社會公平正義的渴求也不可謂不高。如今，對公平正義的追求不僅局限在經濟上要縮小貧富差距，而且在政治上要追求平等地享有和保障各種基本權利。受教育權作為公民的一項基本權利，隨著經濟基礎的不斷夯實而變得更加得迫切。無奈優質的教育資源在一定時期和范圍內總是有限的，身份尷尬的流動人口隨遷子女的受教育權正在逐步被邊緣化。這是一個現代社會發展過程中不能避免但也不可回避的事實。胡錦濤總書記一再強調，社會主義和諧社會是公平正義的社會，必須把社會公平提到更加突出的位置。這里的公平不單指經濟公平，更指每個人都擁有平等的生存、發展權利和機會的倫理學公平。因此，我們應把流動人口隨遷子女的受教育權保障問題提升到實現社會和諧的高度，因為沒有公平正義就沒有社會和諧。
　　（三）實現國家“包容式發展”的要求
　　“包容性增長”一詞，在2007年由亞行最早提出。胡錦濤總書記的一篇公開致辭將這一概念正式推向大眾視野。其意旨在倡導機會平等的增長，尋求經濟、社會的協調發展、可持續發展。誠然，這一出生于經濟學“家庭”的新興概念將目標更多地集中在了經濟領域，而筆者認為，社會建設領域的發展則同樣離不開“包容”，甚至其意義更大。所以，所有領域的建設和發展都要本著“包容”的原則。當前，隨著流動人口數量和規模的不斷增長，其隨遷子女的受教育權問題也日益凸顯出來。可以說，流動人口隨遷子女缺失的教育保障是其父輩權利缺失的衍生品，也是其父輩尷尬身份境遇的繼承物。我們提倡“愛國主義”、實現“中華民族的偉大復興”，試想，如果沒有國家和社會對個人的關愛，何談個人的“愛國主義”？如果沒有流動人口隨遷子女個人思想文化素質的復興，又何談整個中華民族的復興？“木桶原理”告訴我們，一個國家發展的品質如何，不取決于GDP的多少，而取決于其弱勢群體的發展狀況如何。為此，作為社會建設領域的教育也必須要實現“包容式發展”。
　　二、流動人口隨遷子女受教育權的保障缺失分析
　　教育公平是社會公平的基石。這一點，對流動人口隨遷子女而言更為重要，因為教育是其擺脫艱苦困境，走向美好生活、體面生活的基礎渠道。所謂的教育公平，就是指社會各階層平等的享有教育權利、教育機會和教育資源這樣的一種狀態。其中，貫穿這一主題的主線就是機會公平。而目前，流動人口隨遷子女的受教育權恰恰就被擱置在了機會不公平這一層面上：
　　（一）身份起點的不公
　　在城鄉有別的二元戶籍制度下，絕大多數的流動人口是農民工，而農民工的身份是農民，職業是工人。“農民”的身份將農民工牢牢鎖定在農村模式的社會待遇下，而“工人”的職業又將農民工置身于城市的生活范圍中。身份和職業的沖突，導致跟隨其外出的子女在生活、社會保障、特別是教育問題上形成了“三不管”的邊緣化狀況。眾所周知，我國的城市人口有最低生活保障、醫療保險、養老保險，有相對優質的教育資源等等，而農村人口特別是邊遠地區的農村人口除了有幾塊并不肥沃的土地外，就是差的不能再差的教學設施。以農民工為主的流動人口隨遷子女“農民”的身份注定了其將來無論走到哪里，在制度設計上只能享受其戶籍所在地的教育資源。可物理空間上的距離限制，根本無法實現。而遷入地城市，由于財政等因素的制約，又不愿提供甚至拒絕提供教育資源。這一切源自流動人口隨遷子女身份起點的不公。
　　（二）受教過程的不公
　　隨著流動人口數量的增多以及對城市建設貢獻力度的加大，流動人口隨遷子女的受教育問題越來越受到黨和政府的高度重視。一系列保護流動人口合法權益的政策和措施相繼出臺，有的地方除了指定專門的公立學校接收流動人口子女外，還建立專門的農民工子弟學校，以保障農民工子女的受教育權。盡管如此，在這個過程中仍然存在著一些不公的現象。一方面體現在流動人口隨遷子女容易受周圍老師和同學的歧視。由于其家庭背景、成長環境、經濟狀況等方面和城市孩子存在差異，流動人口隨遷子女在學校中很容易受到城市學生的排擠。同時，個別老師也存在歧視流動人口隨遷子女的心理偏見。在缺少關懷和理解的環境中，極其容易使其產生自卑心理，不利于健康成長。另一方面體現在對學習內容的安排和要求標準上是一致的。城市學生從小就進行著各種早期教育，比如音樂、美術、舞蹈、書法等等，具有較好的素質和接受新知識的基礎；而農村孩子大多沒有這樣的經濟實力，也缺乏這樣的資源，所以對知識的接受和理解上稍差一些。一致化的教學安排忽略了流動人口隨遷子女基礎薄弱的事實，容易使他們跟不上教學進度，甚至心灰意冷產生厭學情緒，直至退學。
　　（三）教學資源分配的不公
　　對大多數流動人口隨遷子女來說，他們的上學大多依靠私人辦學。而目前來講，民辦的民工子女學校無論在老百姓的心目中，還是在政府的眼里，都顯得“低人一等”，經常“得不到社會的認可，它的存在屬于非法地位。當地很多部門都會來找它的麻煩，責令其停止辦學。所以學校的存在就像打游擊戰一樣，幾乎所有的學校都有搬遷的經歷”。由于其地位的原因，在具體運行中也常常遭遇各種不公待遇，最為突出的要數教學資源。首先是經費不足。一方面，流動人口隨遷子弟學校屬于私立性質，由公民個人辦學，自負盈虧，既無財政支持，也無其他來源，造成資金短缺；另一方面，面對流動人口微薄經濟收入的現狀，學校收取的學費本來就不高，再加上個別家庭交不起費用和其頻繁流動帶來的生源不足，學校常常是入不敷出。其次是師資不強。僅僅依靠流動人口個人的投入和低廉的學費，學校很難集中資金改善教學設施，提供滿意的薪金，因此也很難吸引、留住教師人才，而且迷茫的學校前景也令他們根本沒有潛心留下來干工作的激情，造成流動人口隨遷子女學校的教學質量大打折扣。
　　三、政府在保障流動人口隨遷子女受教育權中的職責承擔
　　（一）變“戶籍制”為“居住地制”，打破制度屏障
　　流動人口隨遷子女的教育困境集中體現為機會不均，而機會不均的根源就是制度屏障的阻礙。形成于計劃經濟體制下、帶有明顯身份劃分色彩的戶籍制度，與今天市場經濟體制下頻繁的人口流動需求已極不相適應。但由于種種原因，目前還不具備取消戶籍制的條件，只能采取漸進式的改良，將“戶籍制”改為“居住地制”。所謂“居住地制”，就是在政府頒發居住證的基礎上，對所有居住地的流動人口及其子女在社保、就業、醫療、教育等方面采取一視同仁的公共服務。這一小小的突破，從起點上將打破流動人口隨遷子女教育難題的制度屏障，也將邁出流動人口隨遷子女獲得平等受教育權的第一步。在此基礎上，進而可以繼續跟進“同城待遇”、“全城接納”等措施，為流動人口隨遷子女的異地教育敞開前所未有的希望之門。
　　（二）變“擇校費”為“教育券”，化解資金難題
　　保障流動人口隨遷子女受教育權過程中面臨最現實的就是經費問題。我國義務教育實行的是國務院領導下的“地方負責、分級管理”體制，再加上戶籍制度的實施，使得流動人口隨遷子女“在流入地接受義務教育時，與常住人口相比，在教育機會的獲得、教育資源的利用方面，往往處于十分不利的境地”。一些流動家庭出于對教育機會和教育資源的渴求，不惜一切代價去爭取，“借讀費”、“擇校費”應用而生。這些費用的存在不僅給其家庭帶來沉重的經濟負擔，也給正處在青春期子女的心理留下了“二等公民”身份的陰影。1955年，美國經濟學家米爾頓？弗里德曼提出了“教育券”理論。所謂“教育券”也叫教育憑證。他認為：“教育券”為廣大家長和學生提供了更多選擇不同學校的機會，即政府將經費不直接劃撥給學校，而是平攤到每個學生身上，然后以“教育券”的形式發放給家長或學生，學生可以自由選擇學校并用“教育券”支付相關的教育費用；學校則以“教育券”向政府兌換等額現金。面對流動人口隨遷子女接受教育的經費難題，我們可以試行“教育券”制。流動人口隨遷子女在遷出之前可向戶籍所在地的教育部門申請領取“教育券”；然后在遷入地城市自由或就近選擇學校；最后遷入地學校用“教育券”向當地政府兌換現金。這樣，既保障了孩子們的平等受教育權，遷入地學校的經費也得到了妥善的解決。
　　（三）變“私人產品”為“公共產品”，解決身份問題
　　私人產品與公共產品最大的區別就在于：私人產品是為滿足個人或家庭需求而提供的產品；公共產品是為滿足整個社會的需求而提供的產品。當今世界，“教育在國內外被普遍認為是準公共產品，在教育資源有限的情況下，存在排他性和競爭性。但是，義務教育在全世界幾乎無一例外地被認為是純公共產品。因為，義務教育的‘強迫性’決定其不能有排他性和競爭性存在。義務教育作為公共事業，首先考慮的不是收費問題和邊際成本問題，而是社會的整體利益”。流動人口隨遷子女的義務教育事關國家整體的人口素質，絕非個人或單個家庭的“私事”，因此，必須將其身份定位回歸到“公共產品”上來。既然是公共產品，其提供者必然是政府，至少政府是這一產品的主要提供者，單純依靠市場化的民間力量，其效果可想而知。從當前看，政府應主要采取兩大措施：一是加大對公辦學校的投資力度。通過發揮社區的作用，對流動人口及其子女進行登記，為其享受均等服務提供基礎信息服務。在此基礎上，適當放寬條件，將更多的流動人口隨遷子女納入到全日制公辦學校的教育體制內。當然，實現這一措施還有一個重要的工作就是要制定公辦學校接收流動人口隨遷子女入學的具體細則，將公辦學校接收流動人口隨遷子女入學的工作，包括接收管理、教學過程、安全、轉學、經費等統統納入制度化、程序化的軌道。二是鼓勵和支持民間力量辦學。在我國目前公辦教育資源相對稀缺的現實背景下，不得不引入社會力量辦學。為此，首先在合法性地位上，對達到教學標準的民辦學校，政府一定要給予扶持和承認，讓“游擊隊”變為“正規軍”，這是一種政策支持，能從信心深處給公民個人辦學以動力。總之，要形成一個“以公辦學校為主體、以民間力量辦學為補充”的流動人口子女辦學新體制。
　　基金項目：本文是省社科聯2012年度遼寧經濟社會發展立項課題《流動人口子女社會融合問題研究》（20121s1ktzixxjc-10）的階段性研究成果。
　　參考文獻：
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　　（作者簡介：徐振華（1981-），男，內蒙古呼和浩特人，講師，中共遼寧省委黨校公共管理教研部，研究方向：政府職能