淺論排污權交易在我國的實踐

摘 要： 環境問題是關系我國可持續發展的關鍵問題。排污權交易作為改善環境問題的重要市場化管理手段，在我國部分省市進行了實踐，取得了一定的成績和進展。但當前我國排污權交易中還存在諸多問題，從國家政策法規支持、試點范圍、技術研究、環境監管等方面進行設計和研究，對加快排污權交易的發展和實現環境保護具有重要意義。

關鍵詞： 排污權交易 問題 實踐

排污權交易（Pollution Rights trading）最早由美國經濟學家戴爾斯于1968年在其“Pollution，Property & Prices：An Essay in Policy-making and Economics”中提出。其內涵是為了實現環境效益和經濟效益的統一，充分有效使用當地的環境容量資源，依據有關法律法規、經濟政策和市場調節手段鼓勵企業通過技術進步減少污染，進而進行企業間的排污權買賣行為，最大限度減少治理污染的成本，提高治理污染效率，從而保護和改善環境質量[1]。

一、排污權交易在我國的實踐

排污權交易作為一種重要的環境管理市場化手段，自20世紀70年代就開始在美國等國家實施，其作用也得到了實踐的證明。我國從80年代中期開始，至今已有江蘇、湖南、內蒙古及天津等10個省（市、區）相繼開展了排污權交易試點工作。上海、山東、四川等地也出臺了相關政策文件或者在相關地方法規中設置了排污權交易的條款，自發地在所轄（某一）地區開展排污權交易試行（試點）工作。總體來看，排污權交易在我國仍處于局部地區試點嘗試階段，但通過不斷的實踐與探索，我國排污權交易從實施范圍、工作深度和實施效果等方面都有了顯著的進展和突破。

二、排污權交易面臨的問題

根據對全國排污權交易情況的調查與統計，從2002年最初實施排污權交易到2011年11月，全國發生在企業之間的排污權累計交易筆數達2999筆，二氧化硫的交易數量為5.23萬噸，化學需氧量的交易數量為0.36萬噸，總計為5.59萬噸。而僅2011年1-6月份，全國的二氧化硫排放總量為1114.1萬噸，化學需氧量的排放總量為1255.5萬噸。在美國，以二氧化硫交易為例，從1994年到2005年間，二氧化硫排污權交易累計完成了4.3萬件[2]。相比之下，排污權交易筆數和所涉及的污染源數量真是微乎其微。由此可見，推進我國排污權交易工作凸顯出“企業參與度低、市場交易量少”等諸多嚴重問題，推進過程困難重重。究其原因，主要表現在以下幾個方面：

一是支持排污交易的法規不足。雖然在各地陸續有相關規章制度出臺，但我國現行法律體系中缺乏對排污權、排污權有償使用和交易的法律界定，影響了排污權交易的實施效果。從國家層面來說，現行的《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等雖已提到了排污總量控制及排污許可證制度，地方也陸續開展了近20年的排污交易試點，但依然沒有國家層面上的排污權交易法律法規，法律基礎十分薄弱[3]。

二是總量控制政策和排污權初始指標分配尚不完善。總量控制決定了“排污權”作為環境資源的稀缺程度，直接關系到企業參與排污權交易的決策。目前在我國總量控制政策，目標可預期性差，任務分解不明確，未實現和排污權交易的有效對接。絕大多數排污權交易政策沒有和總量控制規定相結合，導致排污企業對未來較長時期內總量減排難以預期。目前我國排污初始指標分配表現出排污指標的分配方式落后，定價方式單一，價格差異過大等問題[4]。沒有對企業形成更有力的激勵作用，企業“惜售”情況明顯，二次交易少，造成排污權的閑置浪費和排污權交易量的不足。

三是污染物排放監測和監管能力不足。準確計量和監督污染源的排放及強有力的監督執法體系是推行排污權有償取得的重要保障。目前，我國污染物排放計量的基礎相對薄弱、監管能力不足，許多地區尚不能達到排污權交易政策所需的監測條件[5]，致使環保部門難以掌握排污單位的真實排放數據，對交易情況的跟蹤記錄和核實難以全面、有效開展，直接影響了排污交易市場的建立，對政策的有效實施提出了重大挑戰。

四是排污交易市場規模潛力不大。目前我國并沒有真正形成嚴格意義上的排污權交易市場。以往排污權交易案例大部分不完全屬于市場交易行為，基本都是在當地環保局的協調下完成的，帶有較強的行政干預色彩，造成排污交易的價格機制不健全，交易行為難以反映環境資源的稀缺程度。另外，國家實施嚴格的“一刀切”減排政策，地方市場分割現象比較嚴重等原因，也造成了我國排污交易市場發育緩慢，交易數量極低。

三、推進排污權交易發展的思考

“十二五”規劃綱要中提出了主要污染物排放總量顯著減少，二氧化硫、化學需氧量排放分別減少8%，氨氮、氮氧化物排放分別減少10%的約束性目標[3]。而經濟的快速發展和城市人口基數的急劇上升不可避免地帶來污染物排放量的增加，意味著“十二五”污染物減排任務將更加艱巨。

作為經濟手段的排污權交易在“十二五”時期污染減排中具有舉足輕重的作用，為了健全我國的排污權交易制度，實現“十二五”污染減排目標，應重點解決以下幾個方面的問題：

1.完善排污權交易的立法建設。要使企業能夠把排污權交易政策作為決策的一個重要變量，首先應該從法律法規建設做起。建議國家有關方面盡快開展排污權有償使用和排污權交易的立法工作，從確立排污權交易的法律地位、完善排污權交易實施流程的法律保障體系建設和健全相關法律條文三個方面著手[6]。確立排污權交易的法律地位，將行政指令逐步轉變為法律法規；建立并完善排污權交易實施流程的法律保障體系，包括排污權的分配管理、交易機構的認定審核、交易的主體客體、交易原則、交易類型、交易流程及方式、交易管理等；健全相關法律條文，為全面建立環境資源有償使用制度提供法律支撐。

2.科學設計總量控制機制和排污初始指標分配方式。對排污權交易的總量控制機制設計應當結合我國的實際情況，采取目標總量控制與容量總量控制相結合的漸進方式，把環境容量的控制分層和實施落實到企業，通過計算將要達到環境目標或削減的污染物總量，將削減總量分解到本區域各個污染企業，確定各個企業的環境容量，保證總量控制目的的實現。在排污權初始指標分配方面，采用免費分配和標價出售相結合的方式進行排污權初始指標分配。

3.構建科學有力的排污監測和監管體系。依法規定污染物排放總量及各企業的容許排污量，制定科學的監測標準和監測方法，加強實時排污監測技術和設備的研發，擴大在線監測設備的安裝范圍，加大構建污染源基礎數據庫信息平臺、排放指標有償分配管理平臺、污染源排放量監測核定平臺、污染源排放交易賬戶管理平臺的力度，構建以計算機網絡為基礎的排放跟蹤系統和審核調整系統，確保有效監測各類污染物排放[7]。

4.加強科學技術研究，擴大范圍，培育市場。重點制定包括科學公平的排放指標分配體系、初始排污權價格形成機制、排污交易平臺、稅收問題的解決方案，特別是在“十二五”規劃綱要中同樣有減排任務的氮氧化物和氨氮交易管理等關鍵技術問題研究。在總量控制條件下，可對化學需氧量、二氧化硫、氮氧化物與氨氮這四項主要污染物指標逐步實施有償使用和交易[8]。同時在工業源基礎上積極探索農業源，尤其是畜禽養殖化學需氧量和氨氮的排污權交易。建立市場化、信息充分、服務完備的交易平臺，弱化政府作用，充分利用價格機制實現環境資源的優化配置，培育較為成熟的排污權交易市場，保證市場秩序的正常運行。

參考文獻：

[1]鄧蕊.排污權交易制度理論問題研究[J].特區經濟，2010（2）：247-248.

[2]朱皓云.我國排污權交易企業參與現狀與對策研究[J].中國軟科學，2012（6）：15-23.

[3]姜妮.“十二五”：排污權交易期待新突破[J].環境經濟，2011（6）：20-27.

[4]王金南.中國排污交易制度的實踐和展望[J].環境保護，2009，420（5B）：17-22.

[5]陳云忠.污染減排與排污權交易制度[J].化學工程與裝備，2010（6）：194-195.

[6]錢水苗，樓潔.中國排污權交易的法制建設探討——以浙江省為例[J].環境污染與防治，2010（4）：84-92.

[7]孟弘.低碳經濟背景下加快推進我國排污權交易的建議[J].科技管理研究，2011（12）：89-92.

[8]韓洪云，胡應得.浙江省企業排污權交易參與意愿的影響因素研究[J].中國環境科學，2011，31（3）：510-515.