流動人口子女義務教育權受損問題探討

摘 要： 近年來，我國農村的剩余勞動力向城市轉移，出現了大量的流動人口 。由于流動的特殊性，流動人員子女教育問題是值得教育部門和教育工作人員深思的問題，在此，作者提出一些建議和大家商討。

關鍵詞： 流動人口 子女義務教育權 受損問題

近年來，我國農村的剩余勞動力向城市轉移，出現了大量的流動人口。流動人口是指離開戶籍所在地而在外地從事各種活動的人口，或者說是居住在流入地而沒有本地戶口的人口。隨著流動人口的大量涌入，流動人口結構發生了顯著變化，最為顯著的特點就是家庭化，即由原來的單身外出變為“舉家遷徙”，于是流動人口子女教育問題成為人們關注的一個焦點。流動人口子女主要是指隨父母到流入地的6到14周歲或7到15周歲，處于義務教育階段的適齡人口。中國婦女活動中心在2003年11月發布的《中國流動兒童狀況調查研究報告》稱：全國有流動兒童近2000萬，一直未上學的占6.85%，輟學者占2.45%，合計9.3%，8～14歲流動兒童失學者占15.4%，12～14歲流動兒童中，超過60%的已經工作。流動人口子女理應獲得接受義務教育的機會，他們雖然“同在藍天下”，但因種種原因，實際上無法享有同等的義務教育權利。

一、流動人口子女義務教育權利的法律依據

受教育權是國際人權法保障的公民的一項基本權利。《聯合國憲章》、《世界人權宣言》和《經濟、社會、文化權利國際公約》都有確認和保護公民受教育權的內容。目前，世界上大多數國家的憲法都將受教育權作為公民的一項憲法權利固定下來。我國《憲法》第46條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展。”這一規定使受教育權成為我國憲法權利中經濟、社會和文化權利的主要組成部分，為公民享有均等的受教育機會提供了憲法保障。

流動人口子女義務教育問題是依法普及九年義務教育的需要，任何組織、團體或個人無權阻撓或干涉流動人口子女入學。《中華人民共和國義務教育法》第4條規定：國家、社會、學校和家庭依法保障適齡兒童、少年接受義務教育的權利。第5條規定：凡年滿六周歲的兒童不分性別、民族、種族，應當入學接受規定年限的義務教育。條件不具備的地區，可以推遲到七周歲入學。

二、流動人口子女義務教育權利受損的具體表現

受教育權的平等包括入學機會的平等、接受教育過程的平等，以及教育結果的平等。流動人口子女義務教育權利是否得到了實現呢？從目前的情況來看，他們的教育權利不同程度地受到了損害。具體表現在入學機會的不平等和接受教育過程中的不平等。

1.入學機會的不平等。

《世界全民教育宣言》在《普及入學機會并促進平等》中指出：應該向所有兒童、青年和成人提供基礎教育。為達此目的應擴大高質量的基礎教育服務，而且必須采取始終如一的措施來減少差異。為實現基礎教育機會均等，所有兒童、青年和成人都必須獲得達到和維持必要的學習水平機會。必須積極消除教育差異，不應使一些社會地位低下的群體在獲得學習機會上受到任何歧視。城市流動人口雖然用社會地位低下描述不很確切，但他們絕大部分確實是城市中生活處境不利的群體，讓他們的子女獲得入學機會是消除教育差異的重大舉措。

2.教育過程中的不平等。

入學僅是就學的開端，入學只是通向就學的門戶。教育結果的平等比教育機會的平等更為重要，只有在教育的各個環節而不只是入學環節給流動人口子女以真正平等，才能使他們得以享受真正的，而不只是形式上的公平。即使交得起高額的借讀費，能夠在公立中小學就讀，流動人口子女往往被視做特殊學生，與當地人口子女不能實現同等待遇。有一些學校把流動人口子女單獨編班，不計入考評的對象。教師對流動人口子女在教學和管理上往往采取忽視的態度。對于紀律較好的流動人口子女由于不影響他人，教師往往采取不聞不問的態度；對于紀律較差的流動人口子女，教師常常采取歧視的態度。同時，在平時參與活動、參與競爭上，流動人口子女評優被認為是資源的浪費。這些做法嚴重損害了他們的自尊心和自信心，致使他們的心理發展受到一定程度的影響。呂紹青、張守禮在《流動兒童教育：逐漸進入視野的研究課題》中就曾指出，北京有些公立學校對借讀生的考試成績不計入教師的教學考評中，借讀生學好學壞都與教師的教學業績和利益不相關，因此教師不拿借讀生當自己的學生看，對其學習放任不管。由于借讀生戶籍不在本地，參加諸如學科競賽之類的活動都頂替當地學生的姓名，得了獎也歸當地學生。這就是說，借讀生與當地學生待遇不同，教育權利不平等。

三、流動人口子女義務教育權利受損的原因分析

1.二元戶籍制度影響了流動人口子女受教育權的實現。

我國實行的是城鄉分割的二元戶籍制度，這種特殊的戶籍制度形成了我國特有的二元社會結構，導致了社會的“斷裂”，事實上將城鄉居民分成了兩種不同的群體。這種戶籍制度的實施為我國規范人口管理提供了便利，但隨著社會的進步，二元戶籍制度無疑成為城市與農村交流的屏障。其中對流動人口子女影響最大的就是以戶口性質為基準規定的接受義務教育的方式。我國義務教育法規定適齡兒童在戶口所在地就近入學，也就是說流動人口子女的義務教育責任只能由他們戶口所在地的政府承擔，非戶籍地戶口的居民不能享有與戶籍地居民同等的義務教育的權利。雖然從法律上講，享有受義務教育的權利是每個公民的基本權利，但由于我國實行的是與戶籍制度緊密相連的就近入學政策，因此，流動人口子女盡管享有在流入地的居住權，但他們沒有流入地的戶口，也就不能享有在流入地接受義務教育的權利。公民的戶籍權與受教育權的不一致，導致了流動人口子女的不平等地位，身份上的差異導致了受義務教育資格的差異，流動人口子女在流入地接受義務教育的基本權利受到剝奪。

2.“地方負責，分級辦學”的義務教育財政體制影響了流動人口子女受教育權的實現。

我國現行的義務教育財政體制具有很強的區域性，城市九年義務教育經費是由地方政府的財政支出的，農村九年制義務教育的經費主要由鄉鎮籌集，近年來，縣級財政對農村學校教育增加了投入，教師工資等大部分費用由縣級財政開支，但是基礎設施和許多辦學經費主要還是靠鄉鎮自己來解決的，因此，這種財政體制勢必會造成地方教育資源、教育要素的彼此不流通，使流出地政府和流入地政府在教育經費撥付上產生矛盾。流動人口子女在流入地就學，從而會增加流入地政府的教育負擔費用，對當地的教育經費造成壓力。

3.《流動兒童少年就學暫行辦法》中一些規定影響了流動人口子女受教育權的實現。

1998年公安部和原國家教委聯合頒布了《流動兒童少年就學暫行辦法》，這是我國第一部針對流動人口子女義務教育的部門規章，《暫行辦法》明確規定了主要由流入地政府承擔流動人口子女的義務教育責任，但是規定“流動兒童少年就學，以在流入地全日制公辦中小學借讀為主，也可由民辦學校、全日制公辦中小學附屬教學班（組）以及專門招收流動兒童少年的簡易學校接受義務教育”。這就使得一些公立中小學舉辦“外地班”、“民工子女班”，招收流動人口子女“有法可依”。《暫行辦法》的初衷是為了加強對流動人口子女接受義務教育的管理，保障他們享有平等的受教育機會，但隨著新形勢的發展，這一規定越來越不適應流動人口子女接受義務教育的需要。一方面流入地政府不能很好地貫徹其精神要義。另一方面，部分學校以收取借讀費為名達到贏利的目的。

四、實現流動人口子女義務教育權的建議

1.健全法律法規體系，從法律法規上支持流動人口子女教育權的實現。

盡管1998年3月由教育部、公安部聯合頒布了《流動兒童少年就學暫行辦法》，第4條規定：“流入地人民政府應為流動兒童少年創造條件，提供接受義務教育的機會。流入地教育行政部門應具體承擔流動兒童少年接受義務教育的管理職責。流動兒童少年就學，應保證完成其常住戶籍所在地人民政府規定的義務教育年限，有條件的地方，可執行流入地人民政府的有關規定。”但是由于上述規定沒有上升到教育基本法的層面，流入地多以經費困難等為由而未予執行。因此，我們有必要在義務教育法基礎上盡快制定相關法規，對流動人口子女的義務教育問題做出規定，加以規范。通過立法，進一步強調解決這一問題的歷史和現實意義，并在如何對待這一特殊社會群體的受教育權利、受教育方式、資金的籌措和物質的保障，教育責任的界定和劃分，以及不遵守法規應受何種處分處罰等方面的問題上，給予明確具體的規定。目前北京市已正式出臺《對流動人口適齡兒童少年實施義務教育的暫行辦法》，為解決流動人口子女入學提供了政策保障。

2.增強一切社會主體，特別是流動人口的教育法制觀念，提高人們對義務教育的維權意識。

即使國家制定了比較完備的法律制度，健全了法律體系，如果人們缺乏相應的法律觀念，那么它只能作為一紙空文，不能充分發揮服務社會的功能。因此有必要加強教育法的宣傳力度，增強一切社會主體，特別是流動人口的法律意識。一切社會主體都應按照法律規范所設定的要求辦學，行使法律所賦予的教育權利，履行法律所規定的義務。任何阻礙流動人口子女教育權的行為都是與我國法律制度相悖的，都應受到法律的制裁。流動人口應了解我國目前頒布的相關法律政策，維護其子女接受義務教育的正當權益。

3.改革戶籍制度，打破現行的以戶籍為依據的義務教育入學政策，實行適齡兒童按居住地原則接受義務教育的制度。

農村人口的流動已經突破了以往的財政安排模式。流動人口進入流入地是作為勞動者和建設者，他們向所居住的城市政府繳納了稅收，為居住地作出了自己的貢獻，所以他們作為納稅人有理由要求流入地政府為他們的子女提供公平的義務教育機會。學校應向所有人開放，不能讓戶籍成為“先天賦有”的身份等級，成為流動人口子女教育的屏障。為了使流動人口子女享有與城市兒童同等的教育權利，必須逐步改革現行的二元戶籍制度，各級政府不僅應為本地戶籍人口服務，而且應將在當地居住了一段時間，有穩定的生活來源和住所的非本地戶籍人口，即流動人口納入其服務的范圍之內。因此，在義務教育領域，應將流動人口子女納入當地公辦學校招生范圍，在教育財政撥款上納入當地財政預算，取消流動人口子女在流入地上學要交納借讀費和贊助費的規定，使流動人口子女能和流入地居民享有同等的權利。

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