試論人才特區建設人才政策創新

《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》提出，鼓勵地方和行業結合自身實際建立與國際人才管理體系接軌的人才管理改革試驗區。為貫徹落實這一指示精神，各地紛紛開始了人才特區建設的探索。兩年來的實踐表明，設立人才特區，是區域人才工作的重大創新，對推動人才體制機制改革、促進區域人才開發、發揮人才在區域經濟社會發展中的引領和保障作用，具有十分重要的意義。

人才特區建設，說到底是要創新人才制度，破除一些不適應人才發展的體制機制障礙，實現人才管理體系與國際接軌。我國改革開放三十多年來經濟特區的發展歷程表明，制度必須經過政策創新并逐步累積才能最終確立，政策創新是制度創新的基礎和先導。經濟特區的發展為人才特區建設提供了有益的借鑒，人才特區建設，要遵循并沿用這一路徑，以人才政策的創新帶動人才體制機制的變革。因此可以說，人才特區建設，重在制度改革，首在政策創新。

正是在這個意義上，各地紛紛把人才特區之“特”定位在特殊政策上，大打政策牌，推出了一些頗具探索性的人才政策。但是，考察目前各地人才特區建設的政策措施可以發現，不論是東部發達地區還是中西部欠發達地區、不論是大城市還是小城市、不論是開發區還是縣（區、市），人才政策的創新往往還停留在“給房子”、“給資金”等優惠條件的比拼上，且把其作為人才特區建設的最大政策賣點，導致各地人才政策大同小異，缺乏實質性的突破。鑒于此，筆者認為，在當前人才特區建設人才政策的創新上，需要注意以下幾個問題。

一、注重政策要素創新與政策體系創新

系統論觀點認為，系統要素間緊密的相互聯系一旦超過系統要素與外在環境的相互作用，就會形成一種與環境或要素自身特性不同的系統整體特性。無論是政策要素還是政策體系，都是一個各自獨立的系統，如何加強人才政策各要素和人才政策各單元的創新，使之達到n個1相加大于n的效果，呈現出能有效強化政策效應的政策要素系統和政策體系的整體特性，是人才特區建設人才政策創新要考慮的問題之一。

（一）加快政策要素的系統創新

和其他公共政策一樣，人才政策也由政策目標、政策主體、政策工具、政策資源等基本要素構成。人才政策創新，實質上是人才政策要素的創新。如前所述，“政策創新是制度創新的基礎和先導”、“人才特區建設，重在制度創新”，創新人才特區人才政策，根本目的并不是引進多少人、培養多少人，甚至也不是創造多少效益，而是要通過政策創新探索出一整套成熟的人才發展做法，并最終把其固化為具有一定剛性的人才發展制度而推廣開來。因此，人才政策創新，要以制度創新為指向，既要努力避免因政策的靈活性而導致的創新的人為性和短期性，又要避免因現存體制機制障礙的強大而導致的固步自封。體現在人才政策各主要要素的創新上，就是政策目標的確立要慎重，杜絕好高騖遠或謹小慎微；政策主體的確定要多樣，除黨政機關職能部門外，也可以探索選擇企事業單位、社會化組織作為政策的執行與制定主體；政策工具的選用要多元，合理組合政治、經濟、法律（法規）、市場等多種手段，而不是單一的經濟杠桿；政策資源的運用要開放，在公共資源之外，大力開發社會化的資源等等。通過這些要素的系統創新，使人才特區人才政策真正與過去有所不同，與周邊有所不同，與國際日趨接軌。

（二）加強政策體系的系統創新

人才政策體系是指黨和國家及其他政治團隊所制定的全部現行人才政策相互作用、相互依賴而構成的具有管理和調控功能的有機整體。從內涵上說，考察人才政策體系主要從兩方面著眼：第一，人才政策體系由人才培養、引進、選拔、使用、評價、激勵等一系列人才政策單元組成；第二，人才政策體系在形成時，各政策單元要形成一定的結構。按照這一邏輯，人才特區人才政策體系的系統創新，主要應該從兩個方面著手：一是創新和完善人才政策單元體系，包括創制新政策，完善舊政策，做到頂層設計與配套措施并重，體制內人才開發與體制外人才開發并重，培養與引進并重，避免政策缺位、失位；二是優化人才政策體系結構，理順各政策單元的組合方式與協同關系，實現各層次政策單元相配套，各平行政策單元相協調，以人才政策體系結構的創新放大人才政策體系的整體功能。

二、注重人才政策創新與經濟社會發展政策創新的結合

總體而言，一個社會的政策體系是由若干不同種類政策安排所構成的有機結構體，某一類政策的效果，不僅取決于其體系自身的結構狀況，還取決于它與總體制度結構中其他政策的兼容性和配套性。人才政策作為整個社會政策體系中的一個子系統，是一個有限的存在，與當地其他經濟社會政策的關系十分密切。開展人才政策創新，就不能不把其與這些政策結合起來考量，其兼容性與配套性客觀上要求新政策與其他相關政策相兼容、相配套。在這種情況下，建立政策創新聯動機制，實現人才特區人才政策創新與其他政策創新的聯動，就十分必要。

人才政策創新政策聯動機制是指為了人才特區人才政策的創新而將與其相關的一系列經濟社會政策都進行相應的調整，通過政策的聯動和共同作用來實現人才政策創新目標的運行機制。構建人才政策創新政策聯動機制是確保人才創新政策與經濟社會政策兼容配套的重要手段。

為實現這一目的，在人才政策創新過程中，就要通過行政協調和配合，將各個層級和部門的力量聯合起來，圍繞人才特區建設中的人才問題開展統一的政策創新活動，使人才新政策出臺后能得到相關政策的跟進支持，從而使得人才新政策在整個社會政策結構中發揮預期的效果。具體來講，這種聯動有兩個向度，一是要開展縱向的上下級之間的政策聯動；二是要開展橫向的部門之間、地區之間的政策聯動。當前，人才特區建設人才政策創新，特別要強調與科技政策，產業政策，教育、社會保障等民生政策創新的聯動。

三、突出人才政策創新的地方特色

人才特區沒有現成的模式，當前各地的探索事實上都是摸著石頭過河，但這并不是說人才特區建設就沒有一定之規。《國家中長期人才發展規劃綱要（2010—2020年）》明確指出，“鼓勵地方和行業結合自身實際建立與國際人才管理體系接軌的人才管理改革試驗區”。其實，就是對人才特區建設提出了一定的要求，即要結合自身實際，因地制宜，突出人才特區建設的地方或行業特色。

建設人才特區，最直接的目的就是促進地方經濟社會的發展。我國幅員遼闊，各地資源稟賦不同，產業結構各異，發展態勢和戰略目標千差萬別，決定了各地人才特區的定位不應該也不可能完全一致。中關村定位于國內層次最高的國際化人才特區，是基于首都得天獨厚的地緣條件和國家有關部委以及北京市的大力支持。如果中西部城市甚至縣級市的人才特區定位都向中關村看齊，不難想象這將是我國人才特區發展史上的災難。為此，必須著眼于本地區發展的實際，圍繞本地區產業結構調整、發展方式轉變和改善民生的需要創新人才政策，突出人才政策創新中的地方特色，進而推動具有地方特色的人才特區建設。

具有地方特色的人才特區人才政策創新，要把握好兩個關系。一是保留和創新的關系。在政策創新過程中，一方面要對原有政策中那些被證明行之有效、且符合人才發展方向的成分加以保留并繼續發揚放大，而不是全盤否定；另一方面要對原政策中無效甚至阻礙人才發展的成分加以改革和創新，通過一種新的組合將保留和創新融為一體，使之相得益彰。二是借鑒和創新的關系。學習和借鑒是政策創新中十分常見的手段，國內外相關的成功經驗和做法為各地方的政策創新提供了有益的借鑒。在人才政策創新中，一方面不能忽視這些成功的經驗和做法，而是要有選擇地學習和借鑒；另一方面不能盲目學習模仿，而是要對所學習和借鑒的經驗、做法進行消化吸收，并在此基礎創造加工，使之更加適合本地實際，避免照搬式引進。

四、正確把握人才政策創新的價值取向

價值是政策最核心的層次，它是一種哲學思辨，關注的焦點是政策所抱持的本體和認為可用什么樣的世界觀解釋問題的形成，為什么政策強調一些價值而又舍棄另一些價值，價值取向是公共政策最本質的規定性。人才政策與公共政策是特殊與一般的關系，因此，秉持什么樣的價值取向，是人才特區人才政策創新需要解決的基本問題。

（一）要關注人才的全面發展

人才政策的出發點和落腳點都是人，實質上是通過對各種利益關系的調整與變化來達到對人才發展和人才工作的調整與控制。和其他社會政策相比，人才政策更加強調以人為本，在對人的自由而全面的發展的關注中更加直接，這構成了人才政策最核心的價值取向。

人才特區人才政策創新，要牢牢把握這一點，在服務于人才特區建設這一現實取向之外，更加關注人才的全面發展。通過政策創新，一方面為人才能力與素質的提升提供有效的制度安排，在增強人才自身素質的同時增強人才被需要的能力；另一方面，為人才的事業成功創造條件、搭建平臺，幫助各類人才自我實現。同時，高度關注人才的各種需要，走出人才政策單純注重對政策工具性一面的經營完善的泥沼，防止人才政策迷失在片面的程序性、技術化之中，成為沒有靈魂、沒有心肝的技術支配，避免最終將“為了人的政策”異化成“對抗人的政策”。

（二）堅持效率優先的價值取向

公平與效率是公共政策的基本價值取向。在哲學意義上，公平是從屬于價值理性范疇的概念，效率則被定位于工具理性的界限之內。作為公共權力機構向社會提供的公共產品，政策的價值取向理應具有一定的規定性，即以實現社會價值的合理分配作為基本價值取向，亦即公平。同時，政策又不能夠僅僅只關注社會公平，還應充分考慮政策制定的初衷和社會價值的投入產出比，把效率也作為其基本的價值取向。因此，公共政策應追求公平與效率的統一。然而，這種統一只是相對的，沒有絕對的平衡，二者的矛盾與沖突不可避免，反映在政策創新上，就是對“公平優先”還是“效率優先”的選擇。

在社會發展的不同階段、面臨不同的政策背景，總會有一種價值取向處于首要地位。建國以后，我國奉行平均主義，政策追求的基本取向是絕對公平；改革開放以來，經濟建設是第一位的任務，“效率優先、兼顧公平”于是成為政策基本價值選擇的重點；在科學發展成為主題的今天，“公平優先、兼顧效率”又變成了包括人才政策在內的公共政策基本價值取向的普遍選擇。從中可以看出，我國政策的基本價值取向因社會發展階段以及政策背景的不同而從絕對公平向“效率優先、兼顧公平”，再到“公平優先、兼顧效益”的演化軌跡。然而，盡管“公平優先、兼顧效益”目前已成為共識，也不能就此認定當前人才特區人才政策創新就一定要遵循這一價值原則。人才特區的設立，是基于國內外激烈的人才競爭態勢以及經濟社會發展對人才的極大需求這一背景，旨在通過在人才管理模式和政策創新上的優先權和特殊權，加快人才開發，聚集高端人才，最大限度地激發人才創新創業活力。相對于其他地區以及其他地區的人才，和改革開放初期經濟特區的設立相似，人才特區的設立在某種程度上本身就不是出于“公平”的考量，而是“效率優先”價值原則的具體體現。這也正是人才特區之“特”的核心所在。所以，人才特區人才政策創新，要堅持“效率優先、兼顧公平”的價值取向，以謀求政策資源投入產出比的最大化。

以“效率優先、兼顧公平”為取向創新人才特區人才政策，一是要大幅度創新資源組織、整合、積聚方式，驅動人才整體快速流動；二是創新資源分配方式，大幅度向人才傾斜，向高端人才傾斜；大幅度向創新傾斜，向創業傾斜；三是大幅度創新人才服務方式，為特殊人才提供個性化、國際化的服務。同時，創新基本社會保障政策，在效率優先的基礎上，彰顯人才政策的公平取向。

（作者單位：湖南省社會科學院人才學研究所）