美國新生勞動力就業及失業人員再就業促進政策的啟示

2011年4月，筆者隨團赴美國考察新生勞動力就業及再就業促進工作，學習考察期間，先后考察了美國退休人員協會（AARP）、馬里蘭州蒙哥馬利郡就業服務中心、加利福尼亞州丹尼市政府就業管理機構、舊金山40小時職業介紹公司，并在加利福尼亞州州立大學圣伯納迪諾分校進行了就業工作專門業務培訓。根據考察學習情況，本文擬談談美國新生勞動力就業及再就業促進政策的歷史沿革及啟示。

一、美國新生勞動力就業及失業人員再就業促進政策的歷史沿革

（一）羅斯福新政時期的就業促進政策

二十世紀二三十年代，由于嚴重經濟危機的大規模爆發，美國的經濟陷入困局，大批工廠倒閉，大量工人失業，失業人數從1929年的150萬人猛增到1933年的1200萬人，失業率高達25%。1933年3月，羅斯福就任美國第三十二任總統，面對嚴重的經濟危機，羅斯福政府運用國家機器干預社會再生產，對國民收入進行再分配，對國民經濟發展的重要環節予以促進，并對一些弊端進行改革，史稱“羅斯福新政”。“新政”重點對通貨與信貸、農業、工業、運輸業、電力業進行宏觀調控，同時，制定和實施社會保障措施。在解決失業問題上，羅斯福政府采取的措施主要有直接救濟失業者、以工代賑、建立社會保障制度。

1933年5月，美國國會通過《聯邦緊急救濟法》，成立聯邦緊急救濟署，將各種救濟款物迅速撥往各州，800萬個家庭領到救濟款物。1934年又把單純的救濟改為“以工代賑”，給失業人員提供從事公共事業的機會。新政期間，全美設有名目繁多的工賑機構，比如公共工程署、民用工程署、工程興辦署、全國青年總署等，這些機構組織失業人員從事植樹護林、道路建筑、校舍醫院建設等工作。到二戰前夕，聯邦政府支出的種種工程費用、救濟費用達180億美元，藉此修筑了1000座飛機場、12000多個運動場、800多座校舍和醫院，雇傭勞動力2300多萬人，解決了大批失業人員的就業問題。從1935年開始的第二期“新政”，著重通過社會保險法案、全國勞工關系法案、公用事業法案來鞏固新政成果。社會保險負責勞動者“從搖籃到墳墓”的整個一生，其中的失業保險，50%的保險費由在職工人和雇主支付（各交付相當于工人工資的1%），另50%的保險費則由聯邦政府支付。

（二）二戰后到二十一世紀初的就業促進政策

1．二戰后到二十世紀七十年代。針對就業的需求，美國頒布了一系列促進就業的法案。比如，以提供直接就業機會為目標的《就業法案》（1964年）、《1971年緊急就業法》；以提供培訓機會、提高失業人口就業能力為目標的《人力發展和培訓法案》（肯尼迪總統1962年簽署）、《經濟機會法》（約翰遜總統1964年簽署）、《就業和人力培訓結合法》（尼克松總統1973年簽署）、《擴大工作培訓和公共服務就業計劃》（卡特總統1978年簽署）；以救濟失業人員為目標的《1973年康復法》、《1974年緊急失業補償法》（1973年國會頒布）。

2．二十世紀八十年代。以提高失業人員能力為目標的《職業培訓合作法》（1982年里根總統簽署）和以強化教育為目標的《帕金斯職業教育法》（1984年頒布）、《無家可歸者援助法案》（1987年頒布）、《強化美國經濟競爭力教育、培訓法》（1988年制定）相繼頒布。這個時期，美國處于“第三次產業革命”的漩渦之中，遭遇到新的經濟蕭條，制造業萎縮，信息、服務業地位上升，經濟處于轉型時期。為此，政府加大對職業培訓的投入，為低收入、無業和沒有技術而又面臨嚴重就業困難的青年和失業工人提供職業培訓，幫助他們獲得再就業所必需的基本技能。同時，提出職業培訓改革的方向，把職業教育培訓的對象擴大到社會的各個階層，特別是將受過高等教育、具有良好專業知識和技能的勞動者納入到職業培訓中來。

3．二十世紀九十年代至2008年國際金融危機前。美國頒布與促進就業相關的《勞動保障法案》、《就業訓練合作法》、《經濟復蘇稅法》、《小企業創新法》、《勞動力投資法案》。這一時期，美國的失業規模仍然較大，并呈現出周期性特點。據美國勞工部統計，美國失業人數從1990年的687萬人增加到1995年上半年的767萬人。1995—2005年間，美國失業率在5.5%左右，平均失業時間19.6周。為了應對失業壓力，美國政府調整了就業政策。一是從優化產業結構入手，改造和重組煤炭、紡織等傳統產業，大力發展電子、信息、通訊、環保、能源、醫藥、新材料和生物技術等新興產業，以持續的經濟增長和“綠色”理念創造就業；二是改革原有的社會福利制度和失業保險制度，促使失業人員積極參加技能培訓和尋求新的就業；三是推行積極的勞動力市場政策，提高就業服務系統的技術含量；四是推行非全日制就業、臨時就業、派遣就業，實施分享就業機會的社會政策。

（三）國際金融危機背景下奧巴馬政府的就業促進政策

2008年爆發的國際金融危機給美國的經濟帶來了巨大影響，并因此導致大批人員失業。2009年2月，美國新增失業人口85.1萬人，失業總人口達1250萬人，失業率升至8.1%，局部地區失業率甚至高達12.5%。面對嚴峻的就業形勢，奧巴馬政府采取多項促進就業的政策，先后出臺了《貿易調整援助法案》、《2008年緊急失業補助辦法》、《高等教育機會法》、《2009美國復蘇與再投資法案》，并采取以下具體措施來化解就業矛盾。

1．推出為小企業服務的法案。實施對小企業減稅，政府承諾未來兩年內向創造就業機會的美國公司提供臨時稅收優惠，企業每提供一個新的就業崗位可獲得3000美元的稅收減免。

2．提倡企業履行社會職責，盡可能少裁員。其目的是控制失業，減少社會的動蕩和不安。同時，企業主和政府也可減少支付失業保險金和救濟金，避免在等待復蘇期間喪失熟練的技術工人。

3．采用經濟刺激政策，應對周期性失業。2009年1月28日美國眾議院通過了《2009美國復蘇與再投資法案》，奧巴馬總統于同年2月17日簽署7870億美元經濟刺激計劃，提出要創造或保住350萬個工作崗位。在這份計劃中，啟動大規模基本建設投資至少創造了250萬個就業崗位，直接用于刺激居民消費需求的資金比重超過60%，同時，安排825億美元為低收入工人、失業者和退休人員提供援助，其中400億美元用于失業救濟，39.5億美元用于一般性人員的就業及培訓，5億美元用于殘疾人的就業及培訓，4億美元用于就業服務。此外，美國還發起緊急情況失業補償和聯邦額外補償項目，對已享受所有正常的州失業救濟金的失業人員，聯邦提供額外20周的資助資金，在失業率較高的州，如加利福尼亞州，可再增加13周的聯邦補助，以幫助失業人員渡過困難。

二、美國新生勞動力就業及失業人員再就業促進的運行框架及政策特點

美國政府中促進就業的機構主要集中在勞工部。在美國勞工部，共設有25個辦公室或局，其中有12個是關系到保護和促進就業的。這些機構是：信息和公共事務辦公室，負責為勞工部收集全面信息；弱小企業發展辦公室，負責為弱小企業、婦女擁有工作提供咨詢和服務，制定和檢查勞工部的小企業政策、程序、評價；行政法法官辦公室，負責主持對違反保護工人和公民正常勞動保護相關法規條款進行裁決的正式聽證會；國際勞工事務局，在主管國際事務的副國務卿幫辦領導下，負責勞工部的國際事務，幫助制定影響美國工人的國際經濟、貿易和移民政策；勞資關系和合作計劃局，負責為雇主、工會、學術團體、居間的第三方或其他團體提供改進勞資關系的技術服務；婦女事務局，負責制定有助于改善勞動婦女福利、工作條件和增加婦女就業機會的標準和政策；勞工部研究院，負責為全國勞工部門雇員提供培訓和職業發展計劃；行政和管理助理部長，負責人事管理、行政服務和平等就業機會等行政政策；就業與培訓署，承擔相關就業服務、職業培訓和失業保險的職責，下轄聯邦失業保險機構、就業服務機構、職業調整幫助辦公室、學徒和培訓處、職業培訓計劃辦公室、老年人社區服務就業計劃、策略規劃和政策開發辦公室；養老基金和福利署，負責對美國近100萬個養老金計劃和450萬個健康與福利計劃進行管理；退伍軍人就業和培訓服務機構，負責退伍軍人就業管理和培訓服務項目；勞工統計局，負責收集、加工、分析和傳播就業、失業、物價等相關的數據并努力使它的數據滿足一定的社會標準。

除此之外，美國各州、縣（郡）、市都有相應的就業服務管理機構，比如，加利福尼亞州設立了就業發展局（EDD），EDD通過提供服務來促進加州的經濟發展，從而保持雇主、雇員和求職者的競爭力。又比如，馬里蘭州的蒙哥馬利郡設有3個就業服務中心，為求職者提供就業和培訓服務。在美國，還有為數眾多的私立就業服務機構，比如我們在舊金山市參觀的40小時職業介紹公司，其主要業務是提供“獵頭”服務和勞務派遣，根據需要也提供直接的雇傭機會。此類公司只對雇主收費，對求職者是免費的。

綜觀美國的就業促進政策，有以下明顯特點：

其一，就業促進體系健全。美國已建立起以從聯邦政府勞工部到各州、縣（郡）、市的公共就業服務機構為主導，社會私營職業介紹服務機構為補充的完整就業促進體系，各級各類機構各司其職、各負其責，共同促進社會就業。

其二，就業促進平臺技術能力較強。不論州、縣（郡）、市公共就業機構，還是私營機構，都有完備的硬件和先進的信息網絡支撐，雇主和求職者通過電腦終端，可以輕而易舉地了解就業市場的需求和人力資源的詳細資料，求職者尋求工作和雇主招聘人員都可以通過網絡進行用工信息發布、求職人員簡歷發布、遠程面試的及時對接，雙向選擇的成功率較高。

其三，建立了以就業為導向的失業保險制度。美國的失業保險制度從1935年開始建立，聯邦失業稅法規定，當前或上一年中，雇傭一個以上的雇員工作至少20周，或任一季度支付1500美元以上工資的雇主，都應參加失業保險計劃。聯邦失業稅以雇員年工資的頭7000美元為征稅基數，稅率是6.2%。待遇給付包括聯邦雇員失業補償金和貿易調整補貼、工作日減少補貼等。但美國失業保險支付水平較低，美國崇尚個人奮斗，認為過高的失業保險福利會導致福利依賴，在多數州，一般情況下，失業救濟期最長不超過26周，且失業救濟的工資替代率最高不超過50%。與此同時，美國還從正反兩面獎懲失業者，激發失業人員的再就業積極性。獎勵措施包括提供求職補助、搬家補助、就業培訓補助等；懲罰措施主要是取消那些依賴失業金，不積極尋找工作或拒絕合適工作的失業者的領取資格。

其四，具有完備的就業培訓與服務。《勞動力投資法案》的頒布，使全國形成廣泛的一站式就業服務網，發布大量免費的就業信息，為失業者尋找工作提供便利。工作銀行為失業者和雇主開辟網上互動，減少求職過程中的交易成本。職業展望手冊則為求職者提供職位要求、就業情況、薪酬待遇等信息，有助于提高就業效率。完備的一站式就業服務網絡在失業者的再就業過程中起到了非常重要的作用。同時，在加強和保護勞動力的理念指導下，政府對就業培訓給予極高的關注，總統預算報告中，2002年勞動力培訓項目的總財政支出為129.15億美元，2003年為141.04億美元，2004年達158.92億美元。

其五，對特殊群體的就業關愛有加。一是積極促進低收入群體就業。2009年2月17日通過的《2009美國復蘇與再就業投資法案》中涉及的款項，有825億美元是對低收入工人、失業者和退休人員的援助。二是強化退伍軍人的就業服務。實施退伍軍人再就業計劃、傷殘軍人延伸計劃、老兵勞動力投資計劃，所有服役超過180天（不包括訓練期）、因公負傷軍人、聯邦承認的預備役軍人、國家衛隊成員及有資格的配偶都可享受到這項服務。三是實施刑滿釋放人員重回社會就業計劃。以馬里蘭州蒙哥馬利郡為例，該郡就業服務中心專設勞改處（MCCF）實施此項工作，通過“一站式”服務，服刑人員可以得到一份實質意義上的就業培訓課程，包括職業發展、求職技巧等。

三、美國新生勞動力就業及失業人員再就業促進政策的啟示

（一）堅定實施就業優先戰略

“十二五”時期，我國仍然面臨著嚴峻的就業形勢，從大的格局上看，“十二五”規劃確定國內生產總值年均增長目標僅為7%，但就業任務目標與“十一五”相比沒有下調，即城鎮新增就業4500萬人，城鎮登記失業率控制在5%以內。在經濟增長較“十一五”降低1個百分點的情況下，要完成同樣的就業任務，其壓力是很大的。同時，轉變經濟發展方式，淘汰落后產能，以及低勞動力成本運行幻想的打破，擴大內需的長期性和高匯率下的經濟困惑也對增加就業帶來負面影響。為此，2011年3月14日第十一屆全國人大第四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出實施就業優先戰略，堅持把促進就業放在經濟社會發展的優先位置，努力實現充分就業。我們必須堅定實施就業優先戰略，一是選擇擴大就業的經濟發展方式，實現經濟發展與就業增長的良性互動。在發展中同時實現高增長與高就業，避免出現高增長、低就業，甚至是無就業的增長。二是繼續實施更加積極的就業政策。合理規劃民生財政，使財政支出進一步向就業傾斜，實施有利于就業的稅收、金融、產業政策，鼓勵勞動者自主創業和自謀職業，保持就業局勢的總體穩定。三是在確定經濟發展速度時必須考慮實現充分就業的目標要求，防范失業風險。處理好經濟發展方式轉變與擴大就業的關系，處理好調結構與保就業、保穩定的關系，以就業最大化為目標，鼓勵支持企業履行穩定就業的社會責任，盡可能做到不裁員或少裁員，降低失業周期，并將失業人員組織到相應的就業準備之中。四是把就業效應作為評價經濟社會發展成果最主要的指標。建立起充分就業評估指標體系，主要內容應包括就業率增長、失業率控制和城鄉居民就業收入增長率等指標。

（二）加強就業培訓與就業服務，化解就業結構性矛盾

當前，我國的就業結構性矛盾進一步加劇，表現為部分企業“招工難”與部分勞動者“就業難”并存，且呈常態化趨勢。造成結構性失業的主要原因，一方面是職業培訓不足，導致勞動力的素質與就業市場的需求不匹配，另一方面是就業服務均等化水平過低。相對來說，美國的職業培訓和就業服務就比較健全。美國的職業培訓、職業教育法制化程度高，早在殖民地時期就沿用了英國1562年制定的《工匠、徒弟法》，1862年，聯邦政府頒布了《莫雷爾法案》，規定各州至少建立一所“講授與農業和機械工業有關的知識”的學院（即“農工學院”或“贈地學院”）。南北戰爭后，直到二十世紀后期，美國頒布了《史密斯—休士法案》（1917年）、《中等教育基本原則》（1918年）、《職業教育法》（1963年）、《生計教育法》（1974年）、《職業訓練協作法》（1982年），使美國的職業教育步入了法制化軌道。在各州、縣（郡）、市公共就業服務機構中，都有推進職業培訓的計劃，培訓項目大部分為免費提供。在就業服務方面，美國具有完善的就業服務體系，開展包括青年失業者、轉換職業者、退伍軍人、殘疾人、刑滿釋放人員在內的全方位就業服務。在提供就業服務的過程中，“勞動力交換網”、“一站就業網”、“職業信息網”、“職業遠航網”、“在線求職”等完備的網絡發揮了巨大作用，雇主招聘人員和求職者尋找工作可以足不出戶就能實現。鑒于此，我們應加快完善職業培訓和就業服務體系。在職業培訓上，一是結合當前形勢，加快建立職業培訓法制體系，依法推進職業培訓工作；二是發揮公共就業服務平臺主渠道作用，將培訓與就業緊密結合起來，提高培訓的針對性；三是從實際出發，修訂職業培訓補貼的支付辦法，實行“學時累積制”，在保證培訓效果基礎上鼓勵勞動者參加彈性學時職業培訓。在就業服務上，一是賦予就業服務機構法定職能，處理好行政管理與業務經辦的關系，調動多方積極性；二是擴大就業服務覆蓋范圍，將退伍軍人、刑滿釋放人員等特殊群體納入就業服務制度范圍，并開展有針對的就業服務；三是加大對就業服務的資金投入，足額安排公共就業服務工作經費和專項業務費用，加快打造覆蓋全國，觸角延伸至社區、行政村的就業服務信息網絡。同時，積極鼓勵社會力量開展就業服務，形成規范、統一、靈活的人力資源市場機制，推行就業服務績效考評制度，為各類用工單位和廣大城鄉求職者提供優質服務。

（三）建立起就業導向的失業保險制度

美國的失業保險體系主要由聯邦——州失業補償計劃和勞動力投資法案兩部分組成。失業者享受失業補償必須同時滿足以下五項要求：①失業前的就業經歷（工資和時間）符合州規定；②在就業服務機構注冊，主觀愿意重新就業，心理和身體上具有勞動能力，且在領取失業補償期間處于積極尋找工作狀態；③凡因自愿離職、不當行為、勞動糾紛和拒絕接受合適工作等個人原因而失業，沒有資格享受失業保險待遇；④除13個州外，其余州設置失業保險待遇享受等待期，經審核，如果基期的就業時間、就業收入和離職緣由不符合州立法規定的，可以否定失業者的申請；⑤在享受失業待遇期間，失業者須履行定期匯報求職情況的義務，如經審查失業者在領取失業金期間，懈怠尋找工作或者無正當理由拒絕合適工作的，則會被取消資格。而在《勞動力投資法案》的框架下，政府在人力投資方面強調“工作第一”的理念，強化技能培訓，形成失業補償、就業服務和就業培訓的整合系統。借鑒美國失業保險制度的成功經驗，我國失業保險制度應在以下方面力求有所突破：①總結失業保險制度運行的經驗，將《失業保險條例》上升為《失業保險法》，強化失業保險的法制性。②推行失業保險、就業服務“一體化”運行機制。做到基礎信息共享，“就業登記”與“失業保險待遇支付”聯動，杜絕已就業的人員繼續吃保險的現象。③推行大就業培訓模式。將失業人員的培訓納入就業培訓的范疇內，失業人員的培訓資金從失業保險基金中提取并入就業專項資金（分帳管理），以求做到對所有培訓對象的規范化培訓和管理。

（四）推行綠色就業

美國總統奧巴馬于2011年宣布了一項40億美元的建筑節能計劃，旨在提高政府和私營部門的建筑效能，并在提高能效、節能環保的同時，在兩年內為美國創造5萬個就業崗位。在這項計劃中，美國政府強調不會動用納稅人的稅款，而是由私營部門出資。美國提出，未來10年將斥資1500億美元大舉發展太陽能、風能和生物能源等，創造500萬個綠色就業崗位，構建美國的低碳領袖地位。

我國“十二五”規劃提出，“面對日趨強化的資源環境約束，必須增強危機意識，樹立綠色、低碳發展理念，以節能減排為重點，健全激勵與約束機制，加快構建資源節約、環境較好的生產方式和消費模式，增強可持續發展能力，提高生態文明水平。”“十二五”時期，綠色就業將大有可為。當前，在推行綠色就業工作中，應著重在以下方面拓展：①加強綠色就業宣傳，普及綠色就業理念，將“綠色”觀念植入現行就業政策中；②加強綠色就業研究，制訂綠色產業長期發展規劃和綠色技能開發規劃，為綠色就業繪制美好愿景；③加大對節能環保、生態建設的資金投入，通過技術改造和產業結構調整，鼓勵對環境影響小的產業發展，限制對環境影響大的產業發展，創造更多的就業崗位；④加強對綠色就業領域勞動者的權益維護；⑤在國際氣候談判中建立綠色就業補償機制，促進綠色就業的可持續發展，努力實現社會就業更加充分的目標。

（作者系廣西桂林市就業服務中心主任、桂林市就業促進會會長）