中國智力殘疾人教育保障現狀與問題研究

摘 要：在智力殘疾人特殊教育方面中國已經形成了以《殘疾人教育條例》為主要內容的相對完善的法律保障體系；以培智學校、普通學校特教班為主、其他形式為補充的系列特教機構；智力殘疾人學前、基礎、普通高級中等以上以及職業教育在一定程度上得到保障。但仍然存在著缺少規范智力殘疾人特殊教育的專項法規，教育管理不統一，學前、職業以及普通高級中等以上教育保障力度不夠的問題；需要在完善法律、統一管理模式、整合教育資源、發展學前教育以及職業教育方面做進一步完善。

關鍵詞：智力殘疾人；受教育權；教育保障

中圖分類號：G52 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）19-0299-04

一、中國智力殘疾人教育保障的內容與現狀

（一）中國智力殘疾人受教育權的法律與政策保障

20世紀50年代中央人民政府發布《關于改革學制的決定》中規定：“各級人民政府應設立聾啞、盲等特殊學校，對生理上有缺陷的兒童、青年和成人施以教育。”標志著特殊教育已經成為國民教育體系中的重要組成部分之一[1]。

1982年《憲法》中規定：“國家和社會須幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活與教育。”這是中國第一次在國家根本法中對殘疾人教育、生活和勞動問題做出決定。

1985年5月公布的《中共中央關于教育體制改革的決定》中指出：“在實現九年義務教育的同時，還要努力發展盲、聾、啞等殘疾人和弱智兒童的特殊教育。”專門提到智力殘疾人特殊教育的開展。

1986年4月《中華人民共和國義務教育法》對特殊兒童的教育提出了意見與辦法其中規定：“地方各級人民政府為盲、聾、啞和弱智的兒童、少年舉辦特殊教育學校（班）。”9月國務院辦公廳轉發的《關于實施〈義務教育法〉若干問題的意見》中對如何實施殘疾兒童義務教育問題做了更加明確的規定。

1989年5月國務院辦公廳轉發《關于發展特殊教育的若干意見》，對中國發展特殊教育的目標、具體任務以及實施保證方面做了明確規定。同時提到弱智教育在城市以隨班就讀、依托兒童福利機構和建立特殊學校三種形式開展；而農村以隨班就讀為主要形式開展。

1990年12月七屆人大常委會通過《中華人民共和國殘疾人權益保障法》明確指出“國家社會學校和家庭對殘疾兒童實施義務教育”。

1991年12月國務院批轉發布《中國殘疾人事業“八五”計劃綱要》，要求各級政府和教育主管部門要切實把殘疾兒童青少年的教育納入義務教育。

1992年5月國家教委和中國殘聯印發《殘疾兒童少年義務制教育 “八五”實施方案》。制定了九年義務制教育評估驗收和專項檢查等工作制度。

1994年7月國家教委頒布實施《關于開展殘疾少年兒童隨班就讀工作的試行辦法》，對學齡智力殘疾兒童殘疾程度鑒定確認程序、隱私保護、教材選用、編班以及教學管理等內容做出了較系統的規定。

1994年8月國務院頒布實施《殘疾人教育條例》，作為保障殘疾人受教育權的專門法規，較系統規定了對殘疾人實施學前教育、義務教育、職業教育以及中等以上以及高等教育的相關規定。

1996年5月國家教委和中國殘疾人聯合會印發了《殘疾兒童少年九年制教育實施方案》。對殘疾兒童少年九年制義務教育提出了明確的質量要求，并根據分類指導的原則，對不同類型地區提出了具體的任務目標。

1996年4月國務院批轉發布了《中國殘疾人事業“九五”計劃綱要》，提出九五期間特殊教育的總目標是殘疾兒童少年義務教育入學率達到80％左右，可以就業的殘疾人基本得到職業培訓。其中針對于智力殘疾人學前教育、職業教育做了專門計劃。

2001年4月國務院批轉發布《中國殘疾人事業“十五”計劃綱要》，提出十五期間以努力滿足殘疾人教育需求，義務教育入學率在“九五”（80％）基礎上有較大提高的總目標。

2006年6月國務院批轉發布《中國殘疾人事業“十一五”計劃綱要》，提出“十一五”期間特殊教育的總目標是積極開展殘疾兒童學前教育，發展殘疾人高級中等教育、高等教育和職業教育，切實保障殘疾人接受教育的權利。該綱要明確提出在“十一五”期間要建設集教育、康復、娛樂、勞動為一體的智力殘疾和重度殘疾人的養護機構，提供系統、終身康復服務。

2007年9月教育部、國家發展改革委員會制定了《“十一五”期間中西部地區特殊教育學校建設規劃（2008—2010年）》，對中國中西部地區特殊教育事業的指導原則、建設目標和實施步驟、資金安排等方面做了詳細的規定。

2009年5月國務院轉發教育部、發展改革委員會等聯合頒布的《關于進一步加快特殊教育事業發展的意見》，要求要全面提高殘疾兒童少年義務教育的普及水平，不斷完善殘疾人教育體系、完善特殊教育經費保障機制，提高特殊教育保障水平，加強特殊教育針對性，提高殘疾學生綜合素質、加強特殊教育師資隊伍建設，提高教師專業化水平、強化政府職能，全社會共同推進特殊教育事業發展。①

2011年《中國殘疾人事業“十二五”計劃綱要》制定并開始實施，其中關于建立完善的特殊教育體系以及建立相關制度保障成為殘疾人教育事業未來五年的發展目標。

中國特殊教育法律法規自新中國成立以來從無到有，從一般法律中規定（《義務教育法》、《殘疾人保障法》）到專門的行政法規（《殘疾人教育條例》），從對殘疾人特殊教育的普遍規定到具體不同類型的殘疾人的教育保障政策，都表明中國特殊教育法律法規的發展與不斷完善。包括智力殘疾群體在內的殘疾人受教育權得到切實保障。

（二）中國智力殘疾人教育保障管理模式

與普通教育不同，智力殘疾人特殊教育是融養護、康復、教育以及職業訓練于一體的教育。智力殘疾人特殊教育需要學校、家庭以及社會的共同參與。在中國，以上工作由不同部門管理實施。

1.教育部門。在智力殘疾人特殊教育方面，教育部門主要負責學校教育。《殘疾人教育條例》第5條規定國務院教育行政部門負責全國的殘疾人教育工作，縣級以上地方各級人民政府教育行政部門主管本行政區域內的殘疾人教育工作。由此，教育部門主要通過設立培智學校、在普通學校設特教班、鼓勵隨班就讀等形式來實現對智力殘疾人的教育。《智力殘疾康復“十一五”實施方案》中又明確提出教育部門要發揮特教學校在師資、教學經驗等方面的優勢，培訓人員，普及知識，提供訓練方法與技術，指導智力殘疾人在社區和家庭開展康復訓練服務。

2.民政部門。在國家社會保障體系中，民政部門承擔著部分社會福利與社會救助的職能，在針對智力殘疾人群體的特殊教育方面，民政部門主要工作內容有兩個方面。一是依托社區為智力殘疾人提供社區教育康復服務。作為基層政權與社區建設的主管部門，民政部門可以有效組織社區工作者以及志愿者廣泛參與智力殘疾人教育康復工作；二是依托兒童福利院、社會福利院等智力殘疾人較集中的事業單位建立智力殘疾人資源中心，開設面向社會與家庭的智力殘疾幼兒學前教育班、培智學校、教育康復指導中心以及職業教育培訓中心，從而為智力殘疾人及家長提供特殊教育康復服務。

3.殘聯部門。殘疾人聯合會作為半官方半民間組織性質的社會團體，承擔了代表殘疾人、服務殘疾人以及部分管理殘疾人事務的職能。根據《殘疾人教育條例》的規定，中國殘疾人聯合會及其地方組織應當積極促進和開展殘疾人教育工作。在智力殘疾人特殊教育方面，殘聯主要通過建立職業技能培訓中心、陽光家園等教育康復機構及其資助建立的民辦特殊教育康復機構來承擔部分特殊教育工作。

4.勞動部門。勞動部門主要負責勞動就業，為了促進殘疾人就業，勞動部門開辦的職業培訓教育機構中部分承擔了對輕中度智力殘疾待業者的職業培訓教育工作。

（三）中國智力殘疾人教育保障服務實踐模式

和普通教育體系一致，智力殘疾人特殊教育不僅限于義務教育，還包括早期教育、中等教育和高等教育以及職業教育。自20世紀80年代開始至今，中國經歷三十年的努力，基本在智力殘疾人特殊教育方面建立起了普通教育層次與特殊教育層次相對應，互相貫通的特殊教育體系。

1.學前教育。智力殘疾兒童學前教育主要是針對0～6歲的智力殘疾兒童進行康復和智力開發。其主要功能一方面是使其在認知、學習、自理以及社會適應能力方面都能夠盡早的得到鍛煉和培養；另一方面也為適應學習環境、為下一步進入義務教育階段學習做充分準備。

在中國特殊學前教育一直被忽視，政府沒有開辦專門針對于智力殘疾學前兒童的托幼機構。《中國殘疾人事業“九五”計劃綱要》實施方案中要求：市和有條件的縣建立智殘兒童康復站，特殊教育學校和兒童福利院開設智殘兒童學前班，普通幼教機構根據生源情況設置智力殘疾兒童班并與家庭相結合，對智力殘疾兒童進行生活自理和認知能力訓練。

智力殘疾兒童的學前教育一般通過五個途徑來實現：一是家庭教育。在中國智力殘疾嬰幼兒的學前教育主要由家庭來承擔。二是幼兒園教育。少數普通幼兒園開設了特殊教育班，也有一些幼兒園接納輕度智力殘疾幼兒上普通班。三是培智學校舉辦的學前班。培智學校擁有較好的智力殘疾特教資源，學前班的開辦可以在很大程度上實現智力殘疾兒童的早期教育。四是兒童福利院開設的智力殘疾兒童學前班。作為兒童資源中心建設工作內容之一，中國一部分特殊教育資源豐富的兒童福利院向社會開放接收學前智力殘疾兒童在院內接受特教康復。五是民辦康復教育機構。由于民辦特殊教育學校、幼兒園的設置條件要求較高，很多以服務學前智力殘疾兒童的民辦機構在殘聯業務管理下，多以融合教育中心、融合康復中心等形式注冊成立。

2.義務教育。義務教育也稱基礎教育。是指適齡兒童和青少年都必須接受的教育，是國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育。對于適齡兒童和青少年而言，義務教育既是一種權利又是一種義務；對于國家而言實施義務教育既是一項制度又是其應當履行的國家職責。

1986年4月六屆全國人大四次會議審議通過《中華人民共和國義務教育法》強制規定中國實施九年義務教育同時國家扶持和發展殘疾人教育事業。自此殘疾兒童特殊教育亦被納入義務教育的體系。

針對于智力殘疾兒童義務教育，教育部門主要通過三類途徑來實現。一是建立針對智力殘疾兒童的專門特殊學校既培智學校。中國現有培智學校396所，班級6 202個，在校就讀智力殘疾學生67 093人。① 二是在普通學校、兒童福利機構或其他機構附設的特教班就讀。中國在普通小學附設智力殘疾兒童的特教班522個，在校生3 206人；① 普通初中附設的智力殘疾少年特教班24個，在校生207人。三是在普通學校隨班就讀。隨班就讀是中國目前智力殘疾適齡兒童少年接受義務教育的主要形式。中國在普通小學隨班就讀的智力殘疾兒童111 146人；普通初中隨班就讀的智力殘疾少年27 362人。①

根據2010年中國殘疾人事業發展統計公報，截至2010年底，中國全國未入學的適齡智力殘疾兒童少年3.7萬人。綜合考慮跨年度差，中國智力殘疾兒童接受義務教育比例在85%左右，受教育權基本得到保障。

3.職業教育。對于智力殘疾青少年而言，開展以走向社會、實現勞動就業為目標的職業教育尤為重要。一方面，職業教育是義務教育的有效銜接，智力殘疾青少年完成九年義務教育后進一步接受有效的職業教育能夠在很大程度上避免其重回家庭、重回封閉的世界、重新與外界隔絕。另一方面，有效的職業教育是使智力殘疾青少年得以學習一技之長，實現勞動就業，實現社會融入的關鍵環節。

1994年國務院頒布實施的《殘疾人教育條例》專門就殘疾人職業教育機構設立、行政管理以及殘疾人享受的教育福利做了具體規定。2007年由中殘聯、教育部聯合制定《殘疾人中等職業學校設置標準（試行）》。該標準就殘疾人中等職業學校設置所要求的基本辦學規模，校園選址、設備以及設施要求，管理人員素質要求以及經費保障等方面都做了明確的規定。2009年國務院辦公廳轉發教育部等部門《關于進一步加快特殊教育事業發展意見的通知》進一步強調大力加強職業教育，促進殘疾人就業。

針對智力殘疾人職業教育，目前教育部門并沒有設立專門的職業教育學校，智力殘疾青少年職業教育主要通過以下四個途徑來實現：一是培智學校繼續教育，部分培智學校增設了高中部，為完成義務教育的智力殘疾青少年繼續提供高中階段教育，其中教學內容主要以職業教育為主。二是進入普通中等職業技術學校實現職業教育。三是在民辦智力殘疾人士服務機構。如北京慧靈智力殘疾人服務機構、北京智光特殊教育培訓學校、豐臺利智等民辦機構承擔了部分為智力殘疾群體提供職業教育的職能。四是專門項目提供，地方政府通過設定專門項目來實現在對智力殘疾群體的職業教育。如北京市政府自2008年開始在社區以及依托民間機構建立職業勞動技能康復站來實現對智力殘疾殘疾人以及其他人的職業教育培訓。

4.普通高級中等以上教育。因為智力殘疾人群體的殘疾特點，智力殘疾青少年進入高中階段學習十分困難，進入高校更是可能性極小。盡管中國制定了有關殘疾人接受高等教育、高等自學考試等相關優惠政策，但智力殘疾人群體基本不能實現。如前所述，為了提升智力殘疾青少年受教育層次與水平，中國部分培智學校設置了高中階段教育但在讀學生很少，全國僅1 316人，而在普通高中隨班就讀的智力殘疾學生為零。

二、中國智力殘疾人教育保障制度與實踐存在的問題

總體而言，中國智力殘疾人教育服務已經建立起以義務教育為主體的包括學前教育、義務教育、普通高級中等以上教育和職業教育的相對完善的特殊教育體系，智力殘疾人的教育需求基本得到滿足。但同時也存在以下一些問題：

1.缺少規范智力殘疾人特殊教育的專項法規。從數量上看，中國現行關于特殊教育方面的法律以及有關政策已初具規模，基本涵蓋了特殊教育的各個方面。然而，中國沒有關于特殊教育的基本法律，更沒有關于智力殘疾人特殊教育專項法律法規。與普通教育不同，智力殘疾人特殊教育是一個綜合的社會保障系統，服務內容上需要融救助、福利、康復以及教育于一體，管理體制上需要多部門的協調與配合。因此特別需要專門的法律加以協調與規范。

2.智力殘疾人特殊教育管理不統一。國外關于智力殘疾人特殊教育的先進經驗表明，智力殘疾人特殊教育是集養護、康復、教育以及支持性就業于一體的教育服務，需要家庭、社會和政府共同負責。而中國智力殘疾人的不同服務甚至專門的特殊教育都是由教育、民政、人保、殘聯等不同部門來負責。各部門都有舉辦像培智學校、兒童福利院下設的特教學校（班）、社區康復中心、民辦智力殘疾兒童康復中心、融合幼兒園等教育機構。然而部門之間因缺少協調和統一管理而使得智力殘疾人特殊教育資源不能實現有效整合。

3.智力殘疾人學前教育保障力度不夠。中國學前教育不屬于義務教育體系，因此教育部門對于智力殘疾兒童的學前教育是忽視的。在智力殘疾兒童學前教育的五個基本途徑中，家庭教育是智力殘疾兒童學前教育的主要方式，政府與市場都沒有很好的承擔起這部分工作。家庭教育結果就是以養育為主，忽視了專業的康復教育訓練，一方面使得智力殘疾兒童錯失了最佳學習和發展時期，另一方面也直接導致了義務教育階段的適應性差，輟學率高；而少數普通幼兒園開設了特殊教育班，部分幼兒園接納輕度智力殘疾幼兒上普通班。但實際可以接納智力殘疾兒童的幼兒園數量很少，同時也因為特殊教育師資的匱乏以及智力殘疾幼兒與正常孩子融合性差等原因，不能保障智力殘疾兒童在普通幼兒園接受適應性的教育與康復；培智學校雖然有很好的學前教育條件與資源，但由于中國實行九年義務教育，培智學校沒有承擔學前教育的義務，只有很少一部分培智學校開設了學前班。而且這種學前班接受的可入學的智力殘疾兒童年齡要求在4～5歲以上。不能滿足大部分智力殘疾幼兒的教育需求；兒童福利院則由于管理體制的限制，并不是所有的院都承擔了社會教育的職能；民辦康復機構雖然在很大程度上彌補了智力殘疾兒童學前教育工作的不足，但因其缺少政府支持而大多存在資金困難、發展緩慢的問題。

4.智力殘疾人職業教育保障力度不夠。對于年齡較大的和成年智力殘疾人而言，系統的職業教育和職業康復是其未來基本生活保障的關鍵。中國教育部門并沒有針對智力殘疾人設立專門的職業教育學校，智力殘疾青少年職業教育實現的四個途徑也不同程度的存在這問題：部分培智學校增設了高中部，為完成九年義務教育的智力殘疾少年兒童繼續提供以職業教育為主要教學內容的高中階段教育。但是2010年在培智學校進行高中階段教育的智力殘疾學生僅1 540人，只占到培智學校在讀學生總人數的2.3%。① 在普通中職學校就讀的智力殘疾青少年以輕度智力殘疾者為主且數量很少。在民辦智力殘疾人士服務機構或通過政府專門項目提供的對智力殘疾群體的職業教育與勞動技能培訓，因為與地方民間組織發育程度關系密切并受制于地方政府的政策約束，因而不具有普遍效果。

5.智力殘疾人普通高級中等以上教育保障力度不夠。高級中等以上教育是智力殘疾青少年提高個人綜合社會交往能力、接受職業教育、實現融入社會的關鍵時期。由于智力殘疾人智力水平較低，加之教育部門對此重視和資源投入不夠，家庭經濟支持能力有限以及社會支持資源不足，導致進入高級中等以上教育體系的人很少，其中2010年教育部統計結果為全國1 540人。

三、完善中國智力殘疾人教育保障的政策取向

1.完善特殊教育法律法規，構建系統的智力殘疾人特殊教育法律體系。作為殘疾人受教育權保障的特別法律，中國《殘疾人教育條例》雖然在對殘疾人受教育權保障的物質條件、教師保障、獎懲機制方面都做了有關規定。但就智力殘疾人特殊教育的具體保障措施并沒有具體規定。智力殘疾人特殊教育是一個綜合的社會保障系統，服務內容上需要融救助、福利、康復以及教育于一體，管理體制上需要多部門的協調與配合。因而特別需要專門的法律加以協調與規范。建議政府制定《智力殘疾人特殊教育條例》，一方面將智力殘疾人的學前教育和職業教育納入義務教育的范疇；另一方面系統規范智力殘疾人教育體系、教育機構設置與管理、不同教育階段的教育內容設置、教育保障條件、教育督導機制以及法律責任。重點解決《殘疾人教育條例》法律條款規定過于籠統、執法力度弱的問題并構建智力殘疾人特殊教育專門法律體系。

2.整合教育資源，實現智力殘疾人教育統一管理。中國目前智力殘疾人特殊教育分別由教育、民政、人力資源與社會保障、殘聯等不同部門來負責。為保障建立整體、系統、協調的教育體制、教育機構以及教育內容和教育資源，實現不同部門、不同層級、不同側重對象、不同教育重點的智力殘疾人教育資源的整合，需要將智力殘疾人特殊教育進行統一管理。即教育行政主管部門是智力殘疾人特殊教育機構的唯一業務主管機構，隸屬于民政的兒童福利機構中設置的特殊學校、殘聯下設的殘疾人康復中心以及其他智力殘疾人民辦教育康復機構均應由教育行政主管部門進行統一管理。統一由教育部門負責特教機構具體教學內容設計、資源配置、師資設置、教學質量考核、督導評價等工作；本地區所有承擔智力殘疾人特教康復的機構由教育行政主管部門統籌計劃安排智力殘疾人在適當的機構接受學前、義務、中等以上以及職業教育，在保障特教資源的高效利用同時滿足本地區智力殘疾人的受教育需求。

3.將學前教育與職業教育納入義務教育范疇，保障智力殘疾人特殊教育質量。與正常兒童學前教育不同，智力殘疾兒童學前教育具有早期干預、早期康復與早期智力開發的重要功能。學前教育的有效實施不但在很大程度上可以提高智力殘疾兒童義務教育階段的入學率和教育效果，而且將最終影響到智力殘疾人的進一步發展。而職業教育和職業康復是智力殘疾人未來基本生活保障的重要前提。讓智力殘疾兒童得到很好的學前教育、讓大齡智力殘疾青少年接受系統的職業教育培訓，是智力殘疾人受教育權得到切實保障、發展權得以實現的關鍵。因此，智力殘疾人學前教育與職業教育應當納入義務教育的范疇。一方面，國家與政府依托教育行政主管部門應當制定智力殘疾兒童學前教育發展規劃并整合教育資源、增加教育投入以保障學前義務教育實施；另一方面，加大對智力殘疾兒童家長的宣傳教育與培訓使其認識到學前教育的重要性、尊重智力殘疾兒童的受教育權與發展權。

參考文獻：

[1] 鄭功成.中國殘疾人事業發展報告[M].北京:人民出版社，2011:67.

[責任編輯 陳 鶴]