基層計劃生育行政執法現實剖析與調查取證的技術性操作

近年來，隨著人們生活水平的不斷提高，我國人口構成的不斷變化和大眾維權意識的不斷增強，基層計劃生育行政執法工作日益艱難，同時面臨著一些不可回避的現實困境，制約著我們的工作拓展。

計劃生育行政執法現存突出問題：

一、強制手段不足，強制措施過少。面對部分生育意愿強烈的違法生育行為人，我們常常會感到力不從心、束手無策，也是基層計劃生育執法行為存在的最大困難。社會撫養費難以征收到位。近年來雖然人們的生育觀念有了轉變，但個別育齡群眾受傳統的封建思想影響仍未根除，超政策外生育現象時有發生，計生行政執法部門對此依據法律作出征收社會撫養費決定，但很難征收到位，其原因是：一是超政策外生育者經濟能力差，交不起。二是個別超生者抵制不交，作為計生部門無法律依據的保障措施及強制措施；三是申請人民法院強制執行，而法院的強制執行到位率也非常低，給計劃生育行政執法工作帶來巨大難度，也給計生工作造成了負面影響。

二、存在個別違反執法程序的現象。法律的執行要求執行者必須嚴格依據法律所規定的一整套程序和步驟來進行，而在基層計劃生育管理工作中，由于長期以來就存在這樣一些認識偏差：計劃生育是國策，怎么搞都有理；計生工作任務重，時間緊，若按照法定程序辦事，計生對象早逃之夭夭會削弱工作力度等等，這些錯誤認識使少數部分計生執法者無視計生法律、法規之規定，或者為了追求工作的效率，不依法定程序，雖然未背離執法目的，但程序不到位同樣是違法。

三、執法過程中外界干擾過多。執法人員往往在實際辦案過程中受到來自社會各界的多方壓力，處于夾壓狀態。

四、取證種類單一，舉證方法模式化，調查取證技術性操作不夠專業化。多采取調查選錄舉證的形式，舉證手段不夠靈活多樣。套用模板化筆錄，對于復雜案情的審視過于片面，存在誘供風險，重程序、輕實體。

五、舉證效力不足。執法人員執法不嚴，對于專業知識概念模糊，取證過程過于簡單，導致證據效力弱化。

六、行政執法人員素質有待提高，跟不上大眾法律意識的進步和提高速度，執法形式內容滯后，隊伍建設落后。

七、與計劃生育行政執法配套的立法滯后。

八、執法人員職業風險保障缺位。

如何擺脫現存困境：

一、由專業人員介入計劃生育行政執法行為，例如聘請專業律師作為法律顧問介入計劃生育行政執法過程調查取證，解決計劃生育執行難的困境。

二、法律不是萬能的，不可能解決我們實際工作中的全部困境，且法律本身具有滯后性，總是在行為成為較為普遍的問題時才會加以立法，那么實際工作中我們不但要運用法律手段，而且要運用行政、社會倫理道德、經濟、計劃生育宣傳、社會教育等手段規范我們執法行為無能為力、無法觸及的領域，從多個角度、多方觸角豐富和加強我們制約違法生育行為的方式方法，即“章魚效應”。

三、法律意識是人們關于法律現象的觀點、思想、心理和知識的總稱，它對法治實踐有重大影響。當今社會強調“法律統治”、“以法治國”，崇尚法治，政府同公民一樣必須受法律的支配，所有國家機關及其工作人員都必須服從法律規定。因此，要克服計劃生育行政執法中的“人治”等問題，必須加強宣傳，增強全社會的法律意識。尤其是要增強計生干部依法行政、依法執法的觀念，只有這樣才能從執法主體思想意識層次上杜絕其違反執法、職權異化等現象，改變其淡薄的依法行政觀念。

四、切實加強計劃生育行政執法人員依法行政的自覺性。社會主義法制建設的基本要求是“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，其中“有法必依、執法必嚴”是針對執法人員而言的。計生行政執法中出現的一些問題，與未能很好貫徹這一精神有關，比如“自費執法”、違反程序執法就是沒有貫徹“有法必依”，而以“人情”為執法的尺度則是對“執法必嚴”的違背。因此，必須按照“有法必依，執法必嚴”的要求切實加強計生行政執法人員依法行政的自覺性，克服其以“人情”為執法尺度等錯誤做法。

五、健全和完善計生行政執法的監督機制。雖然我們的行政執法監督體系在不斷完善，但監督不力的情況卻還存在，不僅其他行政部門如此，計生行政部門也是同樣存在。要克服計生行政執法中的種種問題，必須健全和完善計生行政執法的監督機制。除了依靠整個國家行政監督機制的完善外，筆者認為更為重要的是健全和完善計生行政事業自身的監督機制，一是完善計生系統內部監督機制，建立以上級部門對下級執法行為進行監督為主的模式，采取定期檢查和不定期檢查相結合，動態檢查和靜態檢查相結合的方式，檢查下級行政執法在執法程序、法律文書、檔案管理是否規范；認定事實、處罰依據、案件定性是否準確。二是建立、健全、完善系統外部監督機制，通過政務公開，暢通群眾信訪渠道，增強計生行政執法透明度，同時充分發揮和拓寬村民自治委員會和計生協會在計生行政執法中的民主監督職能。只有真正建立了一套屬于群眾的監督機制，才能使執法人員不敢不依法，不敢隨意執法。

六、協調和發揮相關部門職能作用。由于計生部門受法律法規之規定權力所限，征收社會撫養費及督促計生對象落實各項節育手術和“三查”等無強制性措施，致使行政執法難以到位，為此，各級政府應發揮相關職能部門作用，充分利用組織、宣傳、公安、工商、監察、法院、廣播、人勞等部門的職能作用，對于拒不執行計劃生育政策的人和事，該采取組織措施的采取組織措施，該動用法律強制手段就動用法律強制手段，這樣就形成全社會的齊抓共管局面，促使計生對象不敢不守法，不敢違法。

七、提高計生執法人員的業務素質。提高計生行政執法人員的業務素質，是保證其依法執法和正確執法的重要基礎。一是把好執法人員上崗資格關。二是對在崗執法人員強化法律基礎知識，依法行政知識等學習。三是創造條件選送執法人員到法律院校進修，以適應法律知識、法律制度的更新。四是舉辦執法人員政策、法制理論研討會，交流執法經驗，解決執法過程中遇到的問題。只有建設好一支高素質的計生執法隊伍，才能真正公正、公平地貫徹執行好計生行政法律、法規。

八、加強社會主義精神文明建設。不可否認計生行政執法中出現的問題，相當一部分是由執法者個人錯誤的思想意識造成的。因此，有必要加強思想道德建設和社會主義精神文明建設，應當對計生干部堅持不懈地抓好馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想的教育，搞好黨紀政紀、工作紀律、人生理想教育，使執法者樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀、權力觀，真正做到“情為民所系、權為民所用、利為民所謀”。只有樹立了正確的依法行政理念，才能將計生行政執法中可能出現的許多問題防范于執法主體之思想意識中。

計劃生育行政執法調查取證的技術性操作：

一、執法前應首先表明身份，且應保證兩人以上參與調查取證。

二、加強原始證據的收集。

三、正確處理和把握取證行為與證據效力的關系問題。

四、證據間不能相互矛盾。

五、多證優于孤證的證明效力，原件、原物優于復印件的證明效力，原始證據優于傳來證據證明效力。

六、越權、偷拍、偷錄等違反法定程序和不能正確表達意志的人提供的證據沒有效力。

七、調查取證應采取錄音、拍照、錄像、抽樣、抄錄、翻抄、鑒定等靈活多樣的方式方法。

八、詢問證人時注意淡話方式。盡量不要對音像類證據做剪輯處理。

（作者單位：滿洲里市南區街道辦事處）

（編輯 劉可）