旅游發(fā)展與旅游法規(guī)研究：法律效益分析的視角

摘要：旅行社業(yè)發(fā)展的背景下旅游法規(guī)的出路是目前實業(yè)界難以回避的問題，同時又是學(xué)術(shù)界較少深入探討的話題。其核心包括幾個方面：①旅行社業(yè)的發(fā)展是否需要行業(yè)法規(guī)？②現(xiàn)有的法規(guī)對于旅行社業(yè)的發(fā)展有何種效果？③旅行社業(yè)的發(fā)展需要何種類型與層次的法規(guī)？本文試圖從法律效益分析的視角，提供給旅游專業(yè)研究人士一個認(rèn)識行業(yè)法規(guī)的作用和修訂行業(yè)法規(guī)的理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：旅游發(fā)展 旅行社業(yè) 旅游法規(guī) 法律效益

0 引言

中國的旅游業(yè)開始于20世紀(jì)20年代，而中國的現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)是從1978年改革開放以后以接待入境外國人的國際旅游為先導(dǎo)發(fā)展起來的。20余年來，中國旅游業(yè)完成了從“事業(yè)接待型”到“企業(yè)經(jīng)營型”的轉(zhuǎn)變，國際國內(nèi)旅游收入合計約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的4%多，在國民經(jīng)濟(jì)中確立了一個規(guī)模巨大、產(chǎn)出水平較高，引人注目的新興產(chǎn)業(yè)。30余年來，中國新興的旅游業(yè)相繼經(jīng)歷了三個發(fā)展高峰：一是80年代以星級飯店大量興建為代表的入境旅游接待高峰，二是90年代以大量旅行社的設(shè)立為代表的國內(nèi)旅游服務(wù)高峰，三是2000年之后以中國游客出境游消費為高潮的發(fā)展高峰。它們從不同階段彰顯了中國旅游業(yè)發(fā)展的路徑特點，并形成了以旅行社業(yè)為龍頭，旅游住宿業(yè)、交通業(yè)、旅游景區(qū)、旅游管理組織共同發(fā)展的旅游業(yè)的五大基礎(chǔ)部門。就旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)部而言，旅行社的發(fā)展有賴于飯店、旅游交通和旅游景區(qū)、旅行社等構(gòu)成要素的共同發(fā)展，單作為旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)各要素的重要中介者和旅游客源的重要組織者，旅行社在積極促進(jìn)現(xiàn)代旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用是不容質(zhì)疑的。一方面，以旅行社為中心使原本相對松散繁雜的行游食宿購?qiáng)实拳h(huán)節(jié)旅游服務(wù)供應(yīng)商有序連接，另一方面，旅行社作為旅游客源和旅游服務(wù)供應(yīng)商的中介者通過多種手段為旅游者提供專業(yè)化、真實有效的旅游信息和服務(wù)來推動了旅游產(chǎn)業(yè)深入發(fā)展。但是旅行社行業(yè)發(fā)展的同時也暴露出許多問題，例如產(chǎn)權(quán)制度和企業(yè)機(jī)制落后、網(wǎng)絡(luò)化集團(tuán)化程度低、企業(yè)規(guī)模小業(yè)績差、綜合經(jīng)營能力比較弱、內(nèi)部約束機(jī)制不力、缺乏優(yōu)勝劣汰的動態(tài)管理機(jī)制。

1 我國旅行社業(yè)現(xiàn)有法規(guī)綜述

中國的旅行社業(yè)走過了一條不同于西方旅游發(fā)達(dá)國家的發(fā)展道路。對于歐美旅游發(fā)達(dá)國家而言，旅游業(yè)是隨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)展的，一般是國內(nèi)旅游的發(fā)展先于國際旅游，旅行社的類別也是依據(jù)生產(chǎn)流程劃分為經(jīng)營旅游產(chǎn)品生產(chǎn)和批發(fā)業(yè)務(wù)的旅游批發(fā)經(jīng)營商和經(jīng)營代理零售業(yè)務(wù)的旅游零售商；而中國的旅行社從最初擔(dān)負(fù)政治目的為主的外事單位到擔(dān)負(fù)為國家賺取外匯任務(wù)的寡頭企業(yè)國旅、中旅和青旅的出現(xiàn)都處于國家的嚴(yán)密控制下，而中國的旅行社也依據(jù)《旅行社條例》的規(guī)定，按照許可的業(yè)務(wù)范圍劃分為國際旅行社和國內(nèi)旅行社兩個類別。對于中國的旅行社業(yè)的法規(guī)管理，法律上主要是通過《民法通則》、《合同法》、《消費者權(quán)益保護(hù)法》、《價格法》、《鐵路法》、《航空法》等來適用管理的，而針對性更強(qiáng)的行業(yè)法規(guī)則是伴隨著中國旅行社業(yè)的發(fā)展逐步出現(xiàn)的。

相應(yīng)地，我們可以根據(jù)中國旅行社業(yè)的發(fā)展進(jìn)程將相關(guān)的行業(yè)法規(guī)加以梳理成4個階段。

1.1 以事業(yè)單位性質(zhì)為主的旅行社行業(yè)發(fā)展階段。1978年中國改革開放以前，全國只有中國國際旅行社總社、中國旅行社總社以及它們在主要省會城市設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)。這些旅行社以政治目的為主負(fù)責(zé)對外接待工作，基本不具備企業(yè)性質(zhì)，也無相應(yīng)的行業(yè)法規(guī)加以調(diào)整。

1.2 旅行社行業(yè)寡頭壟斷發(fā)展階段和行業(yè)法規(guī)的萌芽階段。1978年中國實行全面改革和對外開放以來，國旅和中旅的任務(wù)主要轉(zhuǎn)變?yōu)榻哟再M來華的旅游者。1980年，中國青年旅行社總社在北京成立。國家旅游局規(guī)定只有這三家社擁有旅游外聯(lián)的權(quán)利，并明確它們的業(yè)務(wù)分工。1980年當(dāng)年這三家旅行社接待的來華旅游者占到全國有組織接待人數(shù)的80%，其余由其他政府機(jī)構(gòu)組織接待。

隨著旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，1984年國家旅游局將旅游外聯(lián)權(quán)下放，這一舉措促使旅行社在全國范圍內(nèi)迅速發(fā)展起來。為加強(qiáng)行業(yè)管理，國務(wù)院于1985年頒布了中國旅行社行業(yè)的第一部管理法規(guī)——《旅行社管理暫行條例》，將中國旅行社的性質(zhì)確定為“依法設(shè)立并具有法人資格，從事招徠、接待旅游者，組織旅游活動，實行獨立核算的企業(yè)”，同時按照業(yè)務(wù)范圍將旅行社劃分為一、二、三類社。到1988年底，中國的旅行社猛增至1，573家，并由此徹底打破了國旅、中旅和青旅三家寡頭壟斷中國旅行社行業(yè)的局面（此三家接待人數(shù)比從1980年的80%下降到40%）。

1.3 旅行社行業(yè)規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展階段和行業(yè)法規(guī)發(fā)展的探索階段。20世紀(jì)90年代以來國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為國內(nèi)旅游提供了良好的基礎(chǔ)條件，加上中國政府開始允許中國公民出國探親和旅游，從而為中國旅游業(yè)的發(fā)展提供了新契機(jī)，到1994年底，中國共有各類旅行社4，382家。相應(yīng)地，面對旅行社行業(yè)發(fā)展中暴露出的問題，考慮到以歐共體《關(guān)于包價旅行、包價度假、包價旅游的指令》和日本《旅程保證制度》為代表的保護(hù)旅游者消費權(quán)益的潮流在全球的興起，國家旅游局自1995年頒布并實施了《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》、《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定實施細(xì)則》、《旅行社質(zhì)量保證金賠償暫行辦法》與《旅行社質(zhì)量保證金賠償試行標(biāo)準(zhǔn)》。這標(biāo)志著旅行社的行業(yè)管理開始向法制化管理轉(zhuǎn)變，以切實有效的措施保護(hù)旅游者的合法消費權(quán)益。1996年10月國務(wù)院頒布了《旅行社管理條例》，并于2002年12月進(jìn)行了修訂，對旅行社原有的分類方法、注冊資金等方面都進(jìn)行了重大調(diào)整，并賦予旅游行政管理部門行政處罰權(quán)；1997年5月8日國家旅游局發(fā)布了《旅行社經(jīng)理資格認(rèn)證管理規(guī)定》；1999年5月14日國務(wù)院發(fā)布了《導(dǎo)游人員管理條例》。

1.4 旅行社行業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整和法制化管理的發(fā)展階段。面對全球服務(wù)貿(mào)易自由化的必然趨勢，1999年1月國家旅游局和對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作部聯(lián)合發(fā)布了《中外合資旅行社試點暫行規(guī)定》；為了兌現(xiàn)加入WTO的承諾，于2001年又先后相繼修訂了《旅行社管理條例》、《中外合資旅行社管理暫行規(guī)定》等，力圖進(jìn)一步規(guī)范和適應(yīng)國際旅游發(fā)展的需要。2009年，隨著旅游業(yè)的入境游、國內(nèi)游和出境游三大市場的逐步發(fā)展，原有法規(guī)的修改呼聲愈發(fā)強(qiáng)烈，國家旅游局在多方調(diào)研的基礎(chǔ)上，大力度修改了原有法規(guī)，出臺了新的《旅行社條例》及其細(xì)則，相關(guān)的質(zhì)量保證金與旅游保險的內(nèi)容也在之后兩年做了調(diào)整。

1.5 二者關(guān)系的爭論。從總體上看，旅行社行業(yè)的發(fā)展與行業(yè)法規(guī)的出現(xiàn)密切相關(guān)。每個階段的法規(guī)的出臺，都伴隨著行業(yè)發(fā)展的新階段。可是并不能由此簡單推斷出行業(yè)法規(guī)對于行業(yè)發(fā)展起著積極地促進(jìn)作用。很顯然，這樣簡單的推斷也不利于我們修訂行業(yè)法規(guī)以適應(yīng)乃至引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展的實際需要。尤其是與同期發(fā)展的旅游飯店業(yè)相比，旅行社行業(yè)的發(fā)展明顯落后。中國的旅游飯店業(yè)到目前為止的相關(guān)的行業(yè)法規(guī)只有《旅館業(yè)治安管理條例》和國家旅游局1988年發(fā)布、1998年修訂的《中華人民共和國評定旅游涉外飯店飯店星級的規(guī)定》以及《中華人民共和國評定旅游涉外飯店飯店星級標(biāo)準(zhǔn)》和《中國旅游飯店行業(yè)規(guī)范》的行業(yè)規(guī)定。其中只有《旅館業(yè)治安管理條例》具有普遍適用性和較高的法律效力。與旅行社行業(yè)相比，行業(yè)法規(guī)的數(shù)量明顯偏少。但是20余年來，中國的飯店業(yè)已經(jīng)發(fā)展成為擁有國際飯店連鎖集團(tuán)、著名大型單體飯店、銜接有序的星級飯店家，在實踐中擁有自主品牌和特色，資產(chǎn)實力雄厚，產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量呈穩(wěn)定上升的良好態(tài)勢，成為旅游業(yè)名副其實的重要支柱。而20余年來，中國的旅行社業(yè)仍舊停留在散小弱差的初級階段：旅行社普遍規(guī)模小、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不完善；內(nèi)部管理水平和從業(yè)人員素質(zhì)較低；抗風(fēng)險能力差；對旅游服務(wù)供應(yīng)部門缺乏調(diào)控能力；市場競爭手段主要是單一的價格競爭等。這都讓人不禁懷疑相關(guān)的行業(yè)法規(guī)是否真正如我們所期待地發(fā)揮了應(yīng)有的激勵和制約作用，起到了指引和評價行業(yè)經(jīng)營管理行為的法律作用。究竟是旅游行業(yè)發(fā)展本身的勢頭不可阻擋，還是相關(guān)行業(yè)法規(guī)在起著重要的催化作用，這方面出現(xiàn)了認(rèn)識上的差異。相當(dāng)一部分人認(rèn)為依托現(xiàn)有民法即可，甚至認(rèn)為行業(yè)法規(guī)沒多大用處而在專業(yè)教學(xué)中不學(xué)法、業(yè)務(wù)中不懂法不依法的情況很是普遍；也有部分人員從行業(yè)發(fā)展的實際需要出發(fā)，對于一些法律盲點問題進(jìn)行探索研究；還有些人力主制定旅游法以促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，但是并沒有回答目前已有旅游法規(guī)的作用如何，也罕見對此領(lǐng)域有較多的基礎(chǔ)理論分析。

總體上，從2000年以來的國內(nèi)文獻(xiàn)來看，對于旅行社法規(guī)的研究主要集中在兩方面：一是對原有法條中不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的相關(guān)金額的規(guī)定的修改上，例如降低注冊資本金、質(zhì)量保證金和提高旅行社責(zé)任保險賠償金額的建議上；二是針對一些伴隨旅行社產(chǎn)品的創(chuàng)新而涌現(xiàn)出的法律盲點提出建議，例如關(guān)于旅游產(chǎn)品的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)，關(guān)于旅游資源開發(fā)的產(chǎn)權(quán)規(guī)制等。但是，對于現(xiàn)有法規(guī)的效果的深入考察上尚有較大欠缺，而進(jìn)一步分析這些法規(guī)在多大程度上影響著行業(yè)的發(fā)展，有哪些促進(jìn)了行業(yè)的發(fā)展，而又有哪些在阻礙或者制約行業(yè)的發(fā)展，將有助于清楚旅行社行業(yè)的發(fā)展方向和速度。

2 新的視角：法律效益分析的研究框架

目前，關(guān)于是否需要旅游法的爭論不是簡單的單行立法的爭論，實質(zhì)是要分析行業(yè)法規(guī)對旅游業(yè)的作用機(jī)制的問題，實際上就是對于行業(yè)法規(guī)為何制定，怎樣制定、效果如何的一個具體考察衡量的過程。對于此類問題的分析可以結(jié)合經(jīng)濟(jì)與法的角度，借助運用法律效益分析的手段，通過對旅行社業(yè)現(xiàn)有的法規(guī)的分析，來進(jìn)一步科學(xué)地考察旅游法規(guī)與旅游業(yè)發(fā)展的關(guān)系。

2.1 法律效益的概念與評價標(biāo)準(zhǔn)。從法律社會學(xué)的角度來看，法律效益是指法律調(diào)整的實際狀態(tài)和結(jié)果與法律社會目的之間的重合性程度，它反映了法律調(diào)整結(jié)果與法律調(diào)整的社會目的之間的關(guān)系。它強(qiáng)調(diào)三個方面的把握：一是客觀把握社會的法律秩序狀況，法律秩序是法律充分體現(xiàn)了社會物質(zhì)生產(chǎn)方式和社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)要求，并通過法律調(diào)控功能的法規(guī)而將社會關(guān)系的應(yīng)有狀況現(xiàn)實化為人們的實際行動方案的結(jié)果，是法律目的、規(guī)范在現(xiàn)實生活中的實現(xiàn)，是法律效益的實證基礎(chǔ)，屬于現(xiàn)有的范疇；二是深入探討法律的目的，法律的目的是社會主體希望通過法律對社會關(guān)系的調(diào)整所實現(xiàn)的社會理想，是法律調(diào)整過程的起點，是法律效益的價值基礎(chǔ)，屬于應(yīng)有的范疇；三是整體把握法律效益的概念，認(rèn)識到由于社會法制環(huán)境和運行機(jī)制的共同影響，法律的實效與目的之間的完全重合是不可能的，必須將法律效益放置于社會系統(tǒng)的時代變遷的條件下來考察。確定法律效益的高低，首先必須確立法律效益的評估體系或評價指標(biāo)體系。它涵蓋了價值評估體系和實證評價尺度兩大標(biāo)準(zhǔn)體系。前者構(gòu)成法律調(diào)整的社會目標(biāo)和價值基礎(chǔ)，后者則是法律目標(biāo)實現(xiàn)的法律保障和工具機(jī)制。所謂法律效益的價值評估體系是指有關(guān)判斷法律調(diào)整結(jié)果是否符合法律調(diào)整的價值理想，或法律調(diào)整的結(jié)果與其社會理想重合程度的標(biāo)準(zhǔn)體系。在市場經(jīng)濟(jì)的社會條件下，法律效益的價值評估具體表現(xiàn)為下列幾方面：社會主體在法律范圍內(nèi)是否享有充分的獨立性和自由、社會主題在法律面前是否真正平等享有權(quán)利、履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任，社會運行以及法律整合的過程和結(jié)果是否符合社會公正和正義的要求，通過法律調(diào)整是否形成了社會的秩序化、維護(hù)了社會的穩(wěn)定，法律是否有效推動了社會的進(jìn)步與現(xiàn)代化的進(jìn)程等。

以旅行社業(yè)的行業(yè)法規(guī)為例，作為法律和社會主體的旅行社和旅游者在法律范圍內(nèi)的獨立性研究會發(fā)現(xiàn)，《旅行社條例》規(guī)定有獨立經(jīng)營的權(quán)利，但是同時又要求旅行社在本地經(jīng)營業(yè)務(wù)，若異地開設(shè)分社則必須滿足一系列苛刻的經(jīng)營和資金要求，等同于變相為旅行社跨地區(qū)從事業(yè)務(wù)的設(shè)置了障礙。依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的科斯定理，這在無形中提高了旅行社的內(nèi)部交易成本，從而迫使旅行社為了降低內(nèi)部交易成本，放棄管理更加緊密地總公司與分公司的設(shè)立模式，轉(zhuǎn)而投向與不同旅游目的地的地方旅行社締結(jié)松散的合同關(guān)系，從而出現(xiàn)了組團(tuán)社與地接社共同服務(wù)消費者的現(xiàn)狀，并因此導(dǎo)致關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)過多而增加了運營的風(fēng)險和成本。此外有關(guān)出境游的規(guī)定明確旅行社可以在出發(fā)前7天以合理理由取消合同而不承擔(dān)任何民事責(zé)任，但卻沒有賦予旅游者相應(yīng)自由取消合同的權(quán)利，雙方權(quán)利明顯不對等。同時《旅行社條例》要求旅行社在遭遇旅游服務(wù)供應(yīng)商為提供合格產(chǎn)品的情況下，應(yīng)先向旅游者承擔(dān)違約責(zé)任再向相關(guān)服務(wù)供應(yīng)商追索損失。但是在實際糾紛中，例如遇到一些壟斷部門如航空公司的飛機(jī)晚點或景區(qū)臨時關(guān)閉的情況時，旅行社在向客人先行賠付后，很難從航空公司或景區(qū)部門追索到損失，造成旅行社權(quán)利和義務(wù)的失衡。

法律效益的實證標(biāo)準(zhǔn)是指通過法律制度的建設(shè)所形成的現(xiàn)代法制的基本框架以及形式要素。主要涵蓋下列具體標(biāo)準(zhǔn)：①法律在社會調(diào)整體系中是否處于最高的地位，法律是否實現(xiàn)了對社會關(guān)系的全面的調(diào)整；②法律規(guī)范的實現(xiàn)程度，即法律規(guī)范所對頂?shù)臋?quán)利和義務(wù)在什么程度上為社會主體所享有和履行，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為現(xiàn)有的法律秩序；③法律運做過程的程序化，即法律規(guī)范有無關(guān)于實現(xiàn)社會公正的完整的法律程序及其是否得到有效實現(xiàn)；④法律組織是否獨立和專業(yè)化。

以此標(biāo)準(zhǔn)衡量，旅行社行業(yè)法規(guī)在社會調(diào)整體系中已經(jīng)處于較高地位，但并未實現(xiàn)對該關(guān)系的全面調(diào)整。綜觀相關(guān)法規(guī)，重心在于處理旅行社與旅游者的糾紛，而忽略了旅游各環(huán)節(jié)的服務(wù)供應(yīng)商以及對旅行社內(nèi)部經(jīng)營管理的規(guī)定。例如，對于旅游旺季飯店臨時撤消預(yù)定客房的行為，僅規(guī)定了旅行社應(yīng)向客人進(jìn)行賠付，對于飯店給旅行社帶來的損失如何處理則未涉及，而在適用《合同法》等時因為訴訟成本的原因會導(dǎo)致很多旅行社放棄追索。另外對于旅行社發(fā)布旅游廣告的虛假信息問題，旅游管理部門有監(jiān)督權(quán)而無執(zhí)法權(quán)，即使發(fā)現(xiàn)旅行社有實際的虛假行為也無明文可以處罰，往往是警告不可再犯了事。

2.2 法律效益的結(jié)構(gòu)和分析方法。法律效益的結(jié)構(gòu)是指決定和影響法律效益的各種社會文化因素和法制要素按特定的方式所構(gòu)成的有機(jī)的綜合體。它由三個方面組成：①法律效益的內(nèi)部結(jié)構(gòu)（指法律效益各個構(gòu)成要素的總和），由法律目的、法律規(guī)范和法律秩序這三個要素和法律的創(chuàng)制與法律的實現(xiàn)這兩個環(huán)節(jié)構(gòu)成；②部門法的效益結(jié)構(gòu)，根據(jù)法律部門來研究法律效益的結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)是各部門實現(xiàn)效益不平衡。這與各法律部門在法律體系中的地位、社會條件、法律文化傳統(tǒng)以及執(zhí)法隊伍和體制不同有關(guān)；③法律效益結(jié)構(gòu)的社會特征和運行機(jī)制，它們具有整體性和過程性的特征，既是對過去歷史和現(xiàn)狀的總結(jié)和評估，又是對我國社會和法治現(xiàn)代化的發(fā)展方向的宏觀把握。

任何學(xué)科的發(fā)展，在很大程度上取決于方法論上的突破，而就研究方法的選擇而言又決定于研究者對研究對象所持的觀點。這就要求我們首先要規(guī)范研究和法制運行實際狀況的探討相結(jié)合的觀點，其次要價值分析和實證研究相結(jié)合的觀點。最后還要作到在社會變遷過程中研究法律效益的觀點。具體的方法論系統(tǒng)由三個層面組成，最高層面的是唯物辯證法和歷史辯證法的哲學(xué)方法作為法律效益研究方法的指導(dǎo)原則，中間層面的是包括系統(tǒng)分析方法、比較分析方法和社會控制方法等一般方法，最后是法律效益的具體研究方法，如社會調(diào)查方法、統(tǒng)計方法等。

通過對《旅行社條例》的68條全文統(tǒng)計分析可以發(fā)現(xiàn)，對于涉及旅行社權(quán)利的規(guī)范為3條，義務(wù)性規(guī)范占20條，禁止性規(guī)范占11條，激勵性規(guī)范0條，懲罰性規(guī)范21條。這樣的規(guī)范對于旅行社在民事關(guān)系中的平等地位的認(rèn)可與保護(hù)顯然不足，表現(xiàn)在旅行社與其供應(yīng)商（航空公司、飯店、旅游景區(qū)等）在民事糾紛關(guān)系中的地位明顯處于劣勢，而在對旅行社與消費者之間的法律糾紛的處理上也是注重以罰代管，也使得其缺乏法律的指引和預(yù)測作用。

此外，大量相關(guān)法規(guī)對于旅游活動的規(guī)定存在不合理或者粗疏的問題，也導(dǎo)致其在實際的旅游活動中起不到應(yīng)有的作用。例如，禁止導(dǎo)游收取小費的條例卻沒有細(xì)化配套兼職導(dǎo)游和自由導(dǎo)游的收入保障，結(jié)果造成旅行社逃過《勞動法》的監(jiān)管，用遠(yuǎn)低于地方低保線的薪金水平應(yīng)對導(dǎo)游，甚至默許部分導(dǎo)游選擇欺騙或誘導(dǎo)消費者購物的方式來賺取收入；還有關(guān)于旅行社設(shè)立分社的門檻限制過高，本意是為了保障旅行社的實力，從而維護(hù)消費者利益，但現(xiàn)實生活中卻造成了大量小社以變相承包的方式非法掛靠在大旅行社上，出現(xiàn)問題則嚴(yán)重?fù)p害了正規(guī)注冊的旅行社的權(quán)益，甚至在一定程度上導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。條例中關(guān)于一些消費者在旅游活動中因侵權(quán)或違約行為造成的損害多限制在有限的物質(zhì)賠償方面，賠償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低于實際生活水平，有些甚至落后10多年，而精神損害往往更是得不到重視和支持，這與旅游活動的人文性方面不相匹配，在實際操作中帶來很多問題。

3 結(jié)論與討論

綜上所述，關(guān)于旅行社行業(yè)發(fā)展與行業(yè)法規(guī)管理的爭論不在于是否共存或者單行立法的問題，而是需要什么樣的原則和制度來進(jìn)行立法和執(zhí)法的問題，如果沒有好的立法和執(zhí)法體制做保障，即便出現(xiàn)再多再高層次的單行行業(yè)法規(guī)，也未必能夠有效保證促進(jìn)行業(yè)的健康快速發(fā)展；有了科學(xué)完善的原則和制度保障，及時修訂現(xiàn)有法規(guī)的內(nèi)容，行業(yè)經(jīng)營中未必一定要急于單行立法，或者為現(xiàn)有法規(guī)所羈絆。就研究而言，當(dāng)務(wù)之急是認(rèn)真研究各種法規(guī)的激勵與約束機(jī)制。現(xiàn)實中的法規(guī)措施為什么不能解決旅行社行業(yè)中的問題，是原則無效還是細(xì)則缺位？旅行社行業(yè)經(jīng)營中出現(xiàn)的違法問題又該如何解決？是法規(guī)不詳造成的監(jiān)督缺位還是法律本身的局限？考慮到旅游主體的多元化與旅游法律關(guān)系的復(fù)雜化，就更需要我們開拓視野，從大文科的背景出發(fā)，結(jié)合運用不同學(xué)科的理論分析工具，以科學(xué)的態(tài)度和踏實的實證方法，來研究這些行業(yè)法規(guī)的激勵與約束，效率與局限，從而推動實現(xiàn)旅游法規(guī)對旅游產(chǎn)業(yè)的積極的推動作用。

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作者簡介：李娜（1977-），女，講師，研究方向：旅游法、旅行社管理。