岫巖縣集體林權制度改革研究

摘要：本文回顧了近幾年我們集體林權制度改革的過程，分析了現在林改的進展情況，并結合近兩年林改工作中出現的問題，提出了一些解決方法。

關鍵詞：集體林權制度改革 回顧 現狀 問題 方法

1 回顧我國集體林權改革史

新中國成立以來集體林權制度改革的歷程，大體可分為四個階段：一是土改時期的“分山分林到戶”；二是農業合作化時期的“山林入社”；三是人民公社時期的“山林集體所有、統一經營”；四是改革開放初期的“林業三定”（穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制）。這四個階段的林權制度改革是各個時期經濟社會發展的歷史產物，不同程度地推動了集體林業的發展。但是，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，集體林產權虛置、農民經營主體地位不落實等問題日益突出，嚴重制約了農民發展林業的積極性，嚴重制約了林業生產力的發展。推進新一輪集體林權制度改革勢在必行，迫在眉睫。

2 現階段林改進展情況

2.1 全國林改進展情況。國家在2003年啟動，以福建、江西為試點省份，并于2006年底在全國全面推廣。目前，全國有27個省區市成立了集體林權制度改革領導和工作機構，有16個省區市制定了政策性文件。福建、江西、遼寧等省基本完成主體改革任務，正在推進配套改革；云南、安徽、河北、湖北4省主體改革全面推開；湖南、河南、貴州、海南等8省市正在總結試點經驗，今年將全面推開；其他省區也在積極開展試點、深入調研，進行前期準備。

2.2 岫巖縣林地基本情況。岫巖位于遼寧省東部山區，是全省九個重點林業縣之一。全縣總面積676萬畝，其中：山嶺面積530萬畝，林業用地面積494萬畝，有林業面積475萬畝，耕地67萬畝，自然構成：“八山半水一分田，半分道路和莊園。”全縣占有林地面積中，天然林387萬畝，人工林88萬畝，已封育國家公益林和天然林保護面積197.9萬畝。經濟林20萬畝，其中：板栗15萬畝，水果5萬畝。以野生榛子為主的灌木林地40萬畝，柞蠶場面積130萬畝，疏林和殘林跡地60萬畝，宜林荒山荒地面積20萬畝。全縣活立木蓄積量520萬立方米，森林覆蓋率71.3%。

3 岫巖縣林改存在的問題

岫巖雖是遼寧省九個林縣之一，但由于歷史、自然等多種因素影響，森林資源曾遭到較為嚴重的破壞。改革開放以來，國家加大了對林業建設的投入，岫巖林業有了較快的發展。然而，就目前情況看，岫巖林業發展基礎依然薄弱，林業建設任務仍很艱巨，與林業發達地區相比差距還很大，據林業大縣、強縣的目標還有很大距離。全縣柞蠶場面積很大，林分質量差，疏林、灌叢。殘林、跡地面積多，還有近10萬畝的宜林荒山荒地需要綠化，60余萬畝殘次林需要改造，林業產業發展滯后，林業經營管理體制改革需要進一步完善，林業管理還需加強。這些都是岫巖林業事業大發展面臨的亟需解決的問題。

3.1 部分地區主要領導不夠重視，各部門沒有形成合力，林業部門孤軍奮戰。我縣林改初始開展，林改涉及的業務繁多，需要各部門協同合作。由于部分鄉鎮主要領導對于開展集體林權制度改革活動不夠重視，使得岫巖縣此項改革進展緩慢，工作不到位，沒有形成一定的合力。

3.2 輿論宣傳不到位，沒有形成社會氛圍。自岫巖縣開展集體林權制度改革工作以來，由于人們知識的匱乏，面對這個新事物，很多人不敢行動，而是出于觀望狀態，沒有從宣傳上營造出很好的氛圍。

3.3 技術力量不足，林改工作推動舉步維艱。自我縣開展集體林權制度改革工作以來，工作繁雜、時間緊急，加上技術人員不足，導致林改工作進行緩慢。

3.4 農村外出務工人員多，為推進工作增加難度。大部分林農外出務工，未能及時返鄉參與林改工作，對林改摸底調查、村組方案制定及勘界工作帶來了困難。

3.5 林業“三定”歷史遺留問題多，留下許多后遺癥。我市落實林業“三定”時的確權頒證工作較粗放。責任山和集體統一經營的集體林地相當部分都沒有頒發林權證。自留山頒發了林權證，但也存在發證時不勘界；有的雖勘界，但面積沒有實測；有的只登記、不發證；有的發證到村、未再到戶。林權檔案不健全或散落、遺失較多。發證后林地林木資源發生了變化，但林權變更登記和換發證工作未跟上。由于上述原因，我縣集體林法定產權關系仍不明晰，使得林權糾紛調處、權益保護、采伐申請、林權流轉和抵押貸款等都帶來困難或留下后遺癥。

3.6 宗地面積過小。宗地面積以畝為單位，保留小數點后1位，宗地面積不足0.1畝的，保留小數點后2位。我市的集體林地平分之后的各宗地很小，很多不足0.1畝。外業勘界時所用的地行圖為1：10000，不足0.1畝的宗地很難上圖。使外業的勘界的難度大大加強。

4 解決辦法

4.1 要加強領導，確保改革順利推進。各級黨委政府要充分發揮領導核心作用，切實加強對林改工作的組織領導。市、縣、鄉、村都要成立改革領導小組，實行主要領導負責制，層層落實領導責任，將林改工作納入政府年度目標考核體系，層層簽訂林改目標管理責任書，為改革提供強有力的組織保障。各級黨政一把手，要把林改抓在手上、放在心上，認真謀劃，正確引導，親自部署，親自檢查，確保林改積極健康推進。

4.2 要廣泛宣傳發動，營造良好改革氛圍。全面推進林改，需要全社會各方面的共同行動。各地要高度重視輿論宣傳工作，充分運用各種媒體和宣傳工具，采取多種手段和群眾喜聞樂見的形式，廣泛宣傳中央《意見》的重大意義，宣傳黨的興林富民政策，提高全社會對林改的認識。要通過宣傳，統一思想，提高認識，消除干部群眾的疑慮，使廣大農民和鄉村干部了解改革、支持改革、參與改革。要宣傳好試點地區的好做法、好經驗，通過典型示范，引導和推動全省林改工作。

4.3 要加強業務培訓，提高工作水平。林改比耕地改革情況更復雜、任務更艱巨、要求更細致，需要有一支政治素質高、業務能力強的干部隊伍作保證。各地要切實加強對領導干部、工作人員包括村基層干部的培訓。要本著因地制宜、注重實效、提高能力的原則，采取多種形式逐級開展專項培訓。要通過培訓，使從事林改工作的業務骨干和各級領導干部熟練掌握有關方針政策和法律法規，熟悉工作程序和質量要求，把握政策界限，明確目標任務，提高工作能力。

4.4 要搞好部門配合，努力形成林改的工作合力。林改是一項十分復雜的系統工程，涉及到多個部門，各有關部門要高度重視，積極參與、主動支持改革。在黨委政府的統一組織領導下，各司其職，密切配合，通力協作，努力形成改革工作合力。林業部門要認真履行職責，當好參謀和助手，爭取各方支持。財政部門要將林改工作經費納入年度財政預算，積極籌措資金，保障經費到位。新聞宣傳部門要加強輿論宣傳，努力營造有利于改革的社會氛圍。各級紀檢、監察機關要建立林改監督檢查制度，加強對林改的監督檢查工作，確保林改的順利進行。

4.5 搶時機，促進工作進展。要充分利用好清明、春節等農民工返鄉的有利時間，推進林改工作。農民群眾是改革的主體，要做到改革的政策讓農民明白，改革的全過程讓農民參與，確保廣大農民的知情權、參與權、決策權和監督權。堅持平等、自愿、有償、互利、穩定的原則，引導和規范集體林權流轉，切實保護好農民的利益，把握好“農民得實惠”這個根本。

4.6 要抓好督促檢查，確保改革質量。各級黨委政府要組織精干力量，深入林改第一線，逐級開展督導檢查。各級領導要親自參與，分片督導，把好每一個環節的質量關。要把好民主決策關，確保農民的知情權、參與權、決策權和監督權；要把好政策落實關，依法維護農村集體經濟組織的每一位農民平等享有林地承包的權利。在推進林改過程中，要堅持質量第一，進度服從質量，經得起歷史檢驗。

4.7 保持政策連續性，穩妥處理歷史遺留問題。對于“三定”時期德遺留問題，在改革過程中既要鼓勵探索創新，又要尊重歷史，注意保持政策穩定性和連續性。妥善處置歷史遺留問題，認真解決山林權屬糾紛，積極化解相關矛盾。林改是一場“山定權、樹定根、人定心”的改革，這“三定”最重要的是“人定心”。我們要堅持穩定壓倒一切，把確保林區社會和諧穩定貫穿于林改工作的全過程，認真做好林改工作的矛盾糾紛調解工作。同時，要建立應急機制，有效防止惡性群體性事件的發生，切實維護林區社會的和諧穩定，以穩定的社會環境，確保林改工作順利進行。

4.8 創新工作方法，聯戶發證。針對宗地較小的地塊，在尊重農民意愿的前提下，可以進行聯戶發證。集體林權制度改革是繼家庭聯產承包責任制后中國農村經營制度的又一次重大變革，是深化農村改革的又一重大戰略舉措。通過集體林權制度改革，建立現代林業產權制度，對于進一步解放和發展農村生產力、增加農民收入、促進林業發展、改善生態環境、推進新農村建設、構建和諧社會有著十分重大的意義。所以，面對集體林權制度改革中出現的眾多問題，研究其解決辦法，對推進柳州市集體林權制度改革也具有一定的現實指導意義。

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