宅基地使用權流轉法律制度的分析及完善

摘要 宅基地使用權是我國一項重要的不動產用益物權，宅基地使用權可否流轉也一直是專家、學者備受關注的話題，鑒于長期以來我國的政策和農村的現實，農村宅基地使用權缺乏流動性，已出臺的《物權法》在農村宅基地使用權上仍是維持現狀，探索將來對農村宅基地使用權的規范其意義十分明顯。由于農村宅基地使用權是中國特有的，我們很難從國外獲得直接經驗，我國對其管理一直采取謹慎甚至是嚴格限制的態度。然而農村宅基地使用權的流轉市場卻非常活躍。這主要是由于城市房價一直居高不下，而農村許多房屋仍然閑置、浪費。因此，承認并鼓勵農村宅基地的流轉將對搞活農村經濟，促進城鄉一體化具有重要意義。本文首先將從宅基地使用權流轉的一般界定以及新時期流轉的典型實踐入手，對現行法律制度予以梳理并且點出主要缺陷，進而提出完善對策和建議。

關鍵詞 宅基地使用權流轉 法律缺陷 完善對策

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A

一、 新時期宅基地流轉的突出問題

（一）限制流轉損害農民經濟利益。

隨著城市建設迅速發展、農村機械化水平提高，大批農村富余勞力進入城市參加到城市建設工作中，有的甚至舉家遷到城市。他們留在農村的宅基地，雖然已經閑置不用，但因流轉受到特定的限制，因此只能空置，從而導致“空心村”現象的出現。由于禁止宅基地使用權的自由流轉導致農村大量的住宅和宅基地處于閑置狀態。這樣一來降低了農村房屋的經濟價值，損害了農民經濟利益。

（二）農地交易糾紛顯著增多。

立法與實踐的脫節乃是產生糾紛與問題的根源。我國相關法律法規對農村宅基地使用權流轉作出的限制性規定與現實需求的矛盾突出，導致現實生活中，一方面出現“空心村”的問題，另一方面因流轉得不到法律的有效規制，從而引起大量的糾紛出現的后果。更重要的是，宅基地使用權隱形交易加劇了土地權屬混亂和產權糾紛，給土地權屬管理造成了很大的障礙，增加了土地管理的難度。我國目前農村宅基地使用權糾紛是一個比較突出的問題，這對于農村經濟的穩定與交易雙方主體利益的保護都是不利的。

（三）宅基地可用面積大幅度減少。

解決農村土地減少的問題，“不是僅僅一個不允許農村宅基地自由流轉就能解決的”。土地資源有限性的自然屬性與土地資源增殖性的經濟屬性是土地資源的兩大特性.追求利益最大化本是人類的天性，而宅基地使用權的無償取得使人們可以不付出成本就獲得土地資源，宅基地使用權永久保有更加刺激了人們擴張宅基地面積的欲望，堅定了其多占土地資源的決心。在這種情況下我國農村很多地方出現的少批多建，有了新宅基地不交出原宅基地的現象也就不足為奇了。

（四）社會對于司法公正的爭議。

當前我國司法機關對于農村房屋買賣引發的糾紛大多認定為無效民事行為，司法機關的裁判依據多是國家關于宅基地使用權不能隨意轉讓的禁止性規定。此種裁判處理方式如就單純的農村宅基地轉讓沒有任何問題，但如果就宅基地隨房屋一并轉讓而言，則容易引起司法沖突和人民對于司法公正的爭議。實際上司法機關也處于兩難的境地，因為現行法律對于房屋與宅基地流轉規定了兩種截然不同的矛盾規定，如不允許房屋轉讓則與保護公民私有財產法律規定相悖，如允許房屋轉讓則違反了法律的禁止性規定。

二、現行法制安排的主要缺陷

（一）法律規定原則性多，可操做性少。

法律關于宅基地的取得、使用、流轉等多為原則性規定，對于現實中發生的很多問題沒有具體的規定。例如:第一，法律雖然規定面積確定原則，但是對于現實中通過其他方式超過標準多占宅基地的行為如何處理，沒有進行規定；第二，雖然規定一戶一宅，但是對于農村或城鎮居民通過繼承、贈與、遺贈撫養協議方式取得多處住宅如何處理，沒有進行規定；第三，對于農村居民轉為城鎮居民后原房屋在本集體組織內無人受讓的如何處理，沒有進行規定。法律規定的不足造成實際工作中很多事情的辦理無法具體操作。

（二）宅基地使用權主體限定。

農村宅基地使用權是農村居民為建造自有房屋對集體土地所享有的占有、使用的權利。農村宅基地使用權的權利主體就是農村集體經濟組織的成員。農民可以申請宅基地并成為宅基地使用權的主體，很大程度上是因為農民是農村集體經濟組織的成員，每一個成員都有權以個人或者農戶的名義申請宅基地，取得宅基地使用權。土地的有限性決定了集體經濟組織以外的人員一般不能申請宅基地，而且集體經濟組織的成員只能申請一處宅基地。農村的宅基地具有一定的福利性質，這種福利主要表現在農民能夠無償取得宅基地，獲取基本的生活條件，這也是農村居民享有的最低限度的福利。宅基地使用權的主體主要包括兩種:本村村民、回鄉落戶人員而將城鎮居民排除在外，這一立法規定限制了宅基地使用權的流轉主體，導致宅基地使用權的主體限制，不能充分發揮宅基地使用權的流通價值。

（三）法律體系殘缺。

土地法并不等同于土地管理法，土地法既包括土地權利保護法也包括土地管理法和土地利用法。我國目前只有土地管理法對宅基地進行調整規范，但是土地管理法屬于行政法的范疇，因此這種法律體系的缺陷造成土地權利及利用得不到應有的保護。法律法規不完善進一步增加了農村宅基地的管理難度，給土地行政執法和司法工作造成較大困難。

（四）法律規定矛盾沖突。

宅基地法律制度的矛盾沖突既有不同效力等級法律間的沖突，也有同級別法律間的矛盾。既有政策與法律規定間的矛盾，也有政策與政策間的沖突。但是綜合起來主要有以下幾個方面的問題:第一，禁止宅基地使用權超出本集體經濟組織范圍轉移與未限制宅基地上的房產轉讓范圍間的矛盾沖突。該矛盾導致交易雙方權利均無法得到保護，也造成人們認識上的分歧。第二，農民房屋抵押制度與宅基地抵押制度間的矛盾。第三，地隨房走與一戶一宅使用制度間的矛盾。法律規定的矛盾必然導致認識上的不統一，進而影響法律的權威。

三 新時期宅基地使用權流轉法律制度的完善

（一）明確產權確立流轉的法律地位。

宅基地流轉的本質是土地權利的轉移，因此，產權明確則是宅基地流轉的必要前提和基礎。產權明確首先要明確土地權利的歸屬，其次要嚴格界定土地權利的主體與客體、權利與限制、取得與喪失等。要確認農民宅基地是屬于農民的一項土地財產權，集體要把這項權利歸還給農民，才能使宅基地使用權的主體范圍從集體內部擴大到各類市場主體，從而促進農村土地產權制度向前發展。總之，在集體所有的前提下，只有明確農村宅基地像城鎮國有土地一樣的產權地位，才能夠保證宅基地使用權的自由流轉，才能使更多的宅基地流轉更快地走上正規化的道路。

（二）細化立法以期定紛止爭。

《物權法》作為規范財產關系的基本法，不可能對每個制度都作出詳細的規定。《物權法》對宅基地使用權規定比較原則，即對宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。因此應當加強宅基地立法體系建設，規范宅基地管理。針對目前宅基地管理方面的立法滯后且法律效力低，以及新形勢下出現的一些新情況新問題，應加強宅基地立法體系建設，盡快出臺《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產權，明確宅基地流轉、收益分配及宅基地登記發證等問題。對宅基地使用權的取得、行使、轉讓（轉讓條件、范圍、方式、期限、收益分配及轉讓后土地產權關系的調整等）和法律責任等方面作出明確規定，形成一整套規范的宅基地使用權管理制度。這樣能有效減少宅基地使用權流轉過程中的糾紛問題，同時對程序法進行適當調整，改善由于法律程序的缺失而使農民合法權益得不到良好救濟的局面。

（三）明確申請條件注重有限與不限相結合。

具體說來就是要保留宅基地使用權無償取得的身份性，破除對其流轉主體的限制。首先，要明確宅基地使用權無償取得的條件。只有農村集體組織的成員基于生活需要才有權利申請宅基地，且一戶只能申請一處宅基地這是村民基于身份而享有的社員權同時也防止了權利的濫用，除此之外，其他任何人不得申請宅基地使用權。其次，作為被轉讓的農村宅基地必須嚴格限制轉讓條件而不能不加限制。該宅基地必須是經過集體組織同意，已辦理相關法定手續而實際取得的。最后，宅基地使用權流轉要放開對象和范圍，而不是局限于現有的本集體經濟組織內部或者本鄉鎮范圍內的符合申請宅基地的人員。現行法律規定只允許農村宅基地在集體組織內部轉讓，這種規定是不符合實際的。因為在集體組織內部，農民申請宅基地時，都是基自己的特定需要，在實際分得宅基地的人之間并沒有轉讓的必要。而對于沒有宅基地的村民，在目前農村宅基地無償取得的情況之下，又完全可以通過申請而取得宅基地。所以宅基地的轉讓范圍應不加限制，向社會各類購買主體放開。

（四）制定詳細的宅基地流轉法律制度。

法律規定永遠落后于社會發展，但是當一種新事物伴隨著社會發展需要而產生后，法律就應當對其加以正確的引導和規范，以實現穩定社會秩序，促進經濟發展的作用。具體從以下幾個方面入手：

第一，完善農村社會保障制度、農村救濟制度、戶籍制度等相關制度，解決農戶對農地使用權流轉的后顧之憂。同時，這種制度的建立有利于農民擺脫土地的束縛，進而為推動宅基地的自由流轉打下堅實基礎。

第二，建立完善的宅基地轉讓管理制度。首先，在全國范圍內對宅基地進行普查，在得到準確的土地數據后，編制宅基地利用總體規劃。其次，對宅基地進行登記確權工作，對于每一塊宅基地的面積、使用權人狀況進行詳細登記，為宅基地流轉做好技術準備。再次，明確宅基地過戶條件、過戶審批程序及審批機關，為宅基地流轉程序制定嚴格的管理制度。

第三，建立以自由交易為原則，以適度行政干預為例外的宅基地流轉制度。宅基地在農民社會保障體系完善前，承擔著保障農民居住條件的職能，而農村社會保障完善后其自由交易就具備了基本條件。在此情況下應允許宅基地以買賣、抵押、租賃等方式進行流轉，以實現土地的利用價值，提高權利人的收益。同時，宅基地自由交易并非不受任何限制，相反宅基地流轉要在國家必要干預下有序進行。這種干預體現在國家應嚴格制止以宅基地轉讓為形式，對農村耕地或其他農業用地的侵占行為。我國是一個人口大國，糧食問題事關大局，堅持宅基地流轉自由原則并進行必要干預，可以在保持耕地安全的前提下，最大限度地提高宅基地的土地價值。

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