中國電力產業規制和規制改革探析

摘要 電力產業一直以來被認為是自然壟斷產業，發電、輸電、配電和售電四個環節捆綁在一起，各國政府對其采取垂直一體化壟斷經營的規制政策。從上個世紀八十年代以來，許多國家對電力產業開始了市場化改革。本文主要論述了當前政府對電力行業規制的現狀和績效，以及規制中存在的問題，從而對改革當前規制政策提出建議。

關鍵詞 規制 電力行業 自然壟斷 競爭

中圖分類號：F426 文獻標識碼：A

盡管我國一直對電力產業實行嚴格的規制，但是這種規制與政府的宏觀調控和微觀管理混淆在一起，并以政府計劃的方式體現出來，真正基于規制經濟學理論的研究在中國才剛剛開始，在這方面還需要進行大量的工作。最近幾年，隨著政府管理體制改革的深入和市場化進程的加深，國內對壟斷性行業政府規制問題的研究成果在逐漸增多，政府規制問題正在成為一個理論研究和政府政策制定的熱點。

一、電力行業政府規制的現狀及存在的問題

法律法規是政府規制體制改革的準則，也是其重要保證。但中國電力產業自1985年邁出較大的改革步伐以來，一直是靠各級政府機構發布的行政命令來實施規制，這使得電力部門要服從將近500個法律法規和行政法規。而在制定這些法律法規時，又往往缺乏協調，致使矛盾重重。這種缺乏明確法律框架的情況只能增加政府對電力企業的直接管理，從而使政企職能更加不分。為了適應電力產業政府規制體制改革的需要，國家于1996年頒布實施了《中華人民共和國電力法》。《中華人民共和國電力法》符合社會主義市場經濟體制改革的方向，它為制定社會主義市場經濟條件下的電力產業必需的綜合性法律框架和規制體制奠定了基礎。1997年，為了更好地使中國電力建設和管理順應市場經濟規律，國家決定在成立中國國家電力公司的基礎上，撤銷電力部，其有關職能由國家經貿委行使，實現了政企分開。政企分開后的國家電力公司對全國范圍內的電力調運進行安排，并監管跨地區電力運輸，不具有政府行政管理職能，接受國家經貿委等有關部門的行政管理和監督，按企業集團模式經營管理。為克服價格雙軌制的混亂狀況，使電價定價方式逐步向市場機制轉變，并與世界電力的定價方式接軌，1997年起采取了成本加合理利潤的綜合電價定價方式，并根據市場對電力需求的狀況來調整電價，實行波峰波谷分時電價，使電價制定的科學性大為提高。從2002年至今，政府按照發電和電網兩類業務對原國家電力公司進行分拆重組，全面推行廠網分開，原國家電力公司的發電資產被改組或者重組為個全國性的獨立發電公司，將國家電力公司管理的發電資產直接改組或者重組為規模大致相當的5個全國性的獨立發電集團公司，并逐步實行競價上網，試圖在發電環節引人競爭機制成立國家電力監管委員會來履行中國電力行業的規制職能。我國電力行業的規制還存在一些問題，例如：規制的法律基礎嚴重滯后、規制機構職能配置不合理、規制機構缺乏有效的規制手段與措施、電力行業的行政壟斷依然比較嚴重、電力市場結構混亂、電價的不合理。。

二、政府對電力行業實行規制的績效

輸電、配電業務具有強自然壟斷性，與之不同的是，發電、售電業務的壟斷性相對較弱，因此引入競爭與激勵機制是具有可行性的。并且，我國目前在發電、售電等弱自然壟斷業務領域已引入了競爭機制，并且取得了一些進展。電力產業規制體制的改革和政策調整，促進了電力產業持續、健康地發展，具體表現在以下幾方面：一是電力供需矛盾已基本緩解；二是電價改革使行業競爭日益突顯；三是電網建設有了很大發展。

三、電力行業規制改革對策

隨著社會的日益發展，由于需求的擴大和技術的進步，以前是自然壟斷的產業和環節逐漸變成寡頭壟斷，可以適當的引入競爭。從而以前的對該產業和環節的規制政策變得不再適應，需要做出一定的改革，制定新的規制政策，使之與當前的產業相適應。主要從以下幾方面進行規制政策改革：

1、電力產業的產權改革刻不容緩。不論是在發電環節還是在具有壟斷地位的輸配電環節都有必要實現產權多元化，適當的引入競爭機制。

2、加大政府監管職能。將電力規制和本國的制度環境相匹配，同時，還應確保電力行業規制機構的獨立性。

3、采用合適的規制方式。作為政府規制機構要評估不同規制方式在轉軌期電力產業規制的適用性。

4、進一步合理推進電價機制改革。建立區域電力市場并實行競價上網，同時在上網電價中加強峰谷分時電價和豐枯季節差價的應用，并且獨立形成的輸配電價機制，應通過在成本中考慮收益的定價方法吸收資金建設電網。

5、有效完善電力規制法律法規體系。

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