公共人力資源約束的理論淵源及實現途徑

摘要 建立健全一套科學有效的約束機制，對提高我國公共部門的績效和管理水平，增強公共部門的競爭力，樹立并鞏固公共部門良好的社會形象有著重要意義。本文從公共部門人力資源約束的理論源流入手，分析了公共人力資源約束的必要性，并提出了完善我國公共人力資源約束機制的意見和建議。

關鍵詞 公共人力資源 約束 理論淵源

中圖分類號： F293.33 文獻標識碼：A

一、公共人力資源及其約束

早在二十世紀五十年代，著名管理大師彼得·德魯克在其經典著作《管理的實踐》中就提出了人力資源的概念。他認為，人力資源是所有資源中最有生產力、最多才多藝、也最豐富的資源，具有協調、整合、判斷和想象的能力。在德魯克提出人力資源概念之后，眾多學者對人力資源管理問題進行了研究，隨著我國改革開放的逐步推進和行政管理體制改革深入，公共人力資源管理成為理論屆和實踐屆關注的焦點。

我國學者彭和平認為公共人力資源是享有一定公共管理權力，掌握一定公共管理資源，為社會提供公共物品和公共服務，以公共利益為依歸，從事社會公共事務管理的人員。筆者認為此定義概括了公共人力資源的特點和性質，所謂公共人力資源，是指公共部門所有工作人員的總和。通常我們用公務員、公共管理人員和公共管理者等稱謂來指代公共人力資源的現實形態。與其他人力資源相比，公共人力資源除具有社會性、能動性、時效性、增值性等共性特征外，還具有公共性、稀缺性、回應性、高資本性等特點。

所謂約束，從管理學的角度講，是指社會組織的管理者對組織成員的行為方式和行為幅度進行的控制。從經濟學的角度講，約束是指一種制度安排，是委托人為維護自身利益，防止代理人的投機行為和道德風險，在制度和契約中規定代理人的行為邊界，并明確代理人違規時必須付出的代價，以此把代理人的行為限制在一定的范圍之內。 綜上所述，我們認為，所謂公共人力資源約束，是指在一定的時空條件下，對公務員的行為加以規范、控制與管束，規定公務員的行為邊界并使其與公共組織的目標保持一致的社會行為。

二、公共人力資源約束的理論源流

科學管理理論、官僚制理論、目標管理理論和新公共管理理論等都對公共人力資源約束提出了自己的理論主張，從不同的理論視角對公共部門人力資源的約束問題進行了探索。

（一）泰勒的效率約束思想。

公共行政學的形成和發展與泰勒倡導的科學管理運動密不可分。考察公共人力資源的約束，不能不考察泰勒的科學管理理論及其對效率約束的闡述。在泰勒看來，管理人員對效率的追求也可以看作是效率對管理活動的一種約束，而效率約束或效率管理基于其在科學管理運動中的地位及其對公共行政理論與實踐的影響，同樣也可以看作是公共人力資源約束的理論源頭。

泰勒認為，科學管理的目的在于提高勞動生產率。當時工人提高勞動生產率的潛力是很大的，。但因各種原因工人容易 “磨洋工”，沒有充分發揮出勞動潛力。而管理人員憑主觀印象判斷工作工作量和效果，常常引起勞動糾紛。因此，效率問題實際上構成了對管理人員的一種約束力量。通過制定有科學依據的必須達到的效率標準，并以該標準作為判斷工人勞動成果和對工人進行獎懲的根本依據，同時借助于上述措施，才能最終提高工作效率。為了提高效率，泰勒通過一系列實驗探索和研究，提出了幾種途徑：（1）挑選“頭等工人”；（2）實行標準化；（3）實行刺激性的工資制度；（4）將計劃和執行職能分開；（5）實行職能工長制；（6）實行例外原則；（7）必須進行一次心理革命。

（二）韋伯的規則約束思想。

韋伯的官僚制理論，對公共人力資源約束也提出了自己的見解。在韋伯看來，官僚制組織通常要制定一整套規則和程序來規范組織及其成員的行為，以保證組織管理工作的明確性和一致性。這些規則的作用在于使組織中的每個單位和個人都擁有法定的權責，在于規范組織及其成員的行為，使他們依法行使自己的職權，在于使那些只有具備法定資格條件的人才能被任用。因此，在韋伯那里，合理合法的規則實際上形成了對社會組織的一種約束。正是有了這種合理合法規則的約束，組織才成其為一種合理合法的組織，才成其為一種理想型的組織形態。

韋伯認為，為了保證組織理性，并實現合理合法的統治，必須制定合理統治的規則。關于合理統治的規則，韋伯認為具有如下特征（1）一種官職事務的持續的、受規則約束的運作；（2）這種運作是在一種權限之內；（3）職務等級原則，也就是說，任何機構都有固定的監督和監察制度，下級機構都有權向上級機構投訴或提出異議；（4）議事的規則有兩條：技術性的規則和準則。為了應用規則，就必須有專業培訓；（5）行政管理班子要與行政管理物資完全分開；（6）職務不屬于任職人員所有；（7）行政管理要有檔案制度原則。

（三）德魯克的目標約束思想。

早在1954年，管理大師德魯克在其著作《管理的實踐》中便提出了目標約束的理論。1974年，德魯克又在其管理思想集大成之作《管理：使命、責任、實務》中對關于目標管理和目標約束的學說進行了全面系統的闡述。

在德魯克看來，所謂目標約束，是指組織的最高領導層根據組織的宗旨和使命，制定出一定時期內組織活動所要達到的總目標，然后將總目標層層分解落實，形成一個由戰略目標、策略目標、具體方案和計劃組成的貫通的目標體系。如德魯克所強調的那樣，目標約束和目標管理的最大好處在于管理者能夠控制自己的績效，其主要貢獻在于，我們能夠以自我控制的管理方式來取代強制式的管理。從思想淵源上來講，德魯克目標約束理論吸收了泰勒效率約束思想的長處，又避免了其不足。

（四）新公共管理理論的績效約束理念。

興起于20世紀80年代的新公共管理運動，針對傳統公共行政模式的缺陷，開出了一系列的“藥方”，其中包括放松管制，縮減層級，權力下放，重理，民營化，責任強化以及技術發展等共同發展趨勢。究其核心和本質，新公共管理理論推崇私人部門的管理技術，認為在公共部門實行市場化、競爭性和績效管理有助于從根本上醫治傳統公共行政的痼疾。在公共人力資源管理方面，新公共管理理論認為，推行績效管理，根據設立的績效目標格外重視產出控制，便能夠對公共部門及其員工進行監控并改善其工作。正是新公共管理和泰勒科學管理這種對效率追求的一致性，波利特認為新公共管理理論是泰勒科學管理思想的直接繼承者，將新公共管理理論稱為“新泰勒主義。”

然而，新公共管理所倡導的績效約束和泰勒提出的效率約束仍有較大的不同。換而言之，績效約束體現了對效率約束思想的發展和進步。新公共管理主張以結果為導向的“3E”效率觀，擴大了效率的內涵；新公共管理以顧客為中心的管理模式，比泰勒的效率約束思想更加人性化。雖然新公共管理在有些方面招致很多批評，但仍不失為一種進步。

（五）近年來的發展：倫理約束。

近期以來，關于公共管理倫理問題日益受到人們的重視。公共行政實踐中，公共行政官員被人們視為行政國家的“護衛者”。于是，在政治思想中這便引發了這樣一個根本問題：即“誰來監督護衛者（施政官員）？”公共行政官員必須承擔責任，因為他們工作中的許多因素都可能導致對公共利益的曲解、引發腐敗與顛覆破壞行為。

關于對公共行政官員的監督約束，芬蘭堅持認為，只有以法律和行政程序的形式建立一套外在約束機制來懲戒違反者才能為人們提供真正的保護，這也是唯一有效的措施。而弗雷德里克則主張用一種更為微妙的方法，他從實用主義的角度出發，認為實現公共行政官員責任行為的唯一途徑就是吸收各種正直的人到公務員隊伍中，然后通過社會化的方式把一整套公共服務的價值觀灌輸給他們。芬蘭和弗雷德里克的爭論可以看作是關于對公共人力資源內部約束和外部控制有用性的一場經典辯論。在這一點上，我國學者張康之教授更贊同后者，強調要重視行政人員的角色自覺，通過深入行政人員的心靈世界去尋找健全行政體系的主觀通道。

綜上所述，公共人力資源約束伴隨著公共人力資源管理而產生，作為公共人力資源管理的一項重要功能，它最早可以追溯到泰勒所倡導的科學管理運動，官僚制理論、新公共管理理論等都對公共人力資源約束提出了自己的主張，從不同的視角闡述了公共人力資源約束的基本路徑。近年來公共人力資源倫理約束正日益引起人們的重視。公共人力資源約束主要由兩種基本路徑：外部監督和內部約束。芬蘭和弗雷德里克的經典辯論對此作了最好的注解。隨著公共管理實踐的深入發展，傳統公共行政所倚重的外在于公務員的監督機制，受到了各種挑戰和批評，公共人力資源倫理約束日漸受到重視。

三、公共人力資源約束的基本途徑

對于我們來講，認真分析公共人力資源約束的理論前提和基礎，全面梳理公共人力資源約束理論發展的源流，吸收各學派理論的科學內核，結合我國公共人力資源管理的實際，建立科學的公共人力資源約束機制，有著極為重要的現實意義和長遠價值。

1、加強倫理建設，鍛造有責任心和道德感的公共管理人員。首先，應該促使公共管理人員樹立并鞏固公共利益至上的價值觀念，不允許有妨害和違背公共利益的言論和行為；其次，要不斷加強公共管理人員的理想信念教育，進一步鞏固對馬克思主義根本指導思想的信仰和對黨領導的社會主義建設事業的信心；再次，要加強公共管理人員的法制教育、紀律教育、職業道德和社會公德教育，使之潛移默化地內化為公共管理人員的價值取向和行動指針；最后，應當承認公共管理人員合理、合法的個人利益，妥善處理公共管理人員個人利益和集體利益以及國家利益之間的關系，把公共管理人員對個人合理合法利益的追求引導到公共部門整體目標的實現上來，促使公共管理人員和公共部門的協調發展。

2、加強制度建設，構建嚴密科學的制度約束機制。其一，要營造良好的制度環境。以善治為目標，建立多中心的治理結構，推進政務公開，擴大公民參與，引入競爭機制，建立一套科學的公共管理人員行為約束的制度體系，從根本上消除公共管理人員行為失范的制度缺陷；其二，要加強法治監督。通過完善行政法治規范和程序，嚴格限定和規范公共管理人員自由裁量權的行使。通過擴大社會監督的范圍，創新社會監督的方式，加強對自由裁量權的監控，防止自由裁量權的濫用，努力推進以法治為基礎的約束制度建設，嚴格按照法治精神辦事；其三，要加強專項約束制度建設。健全公共管理人員財產申報制度，加大辭職辭退制度、引咎辭職和責令辭職制度的執行力度，加強對公共管理人員瀆職、腐敗、越權等行為的查處力度，以取得廣大民眾的信任和支持；其四，要不斷推動公眾參與公共管理。在不同層次、不同范圍和不同事項上，通過公眾質詢、行政聽證、公決等不同的參與形式，推動公眾有序、適度參與公共事務管理，增加公共管理的公開性和透明度，將公共管理人員行為置于廣大公眾監督之下。

3、強化績效管理，加強對公共管理人員行為結果的評估。公共部門績效管理，就是以實現“4E”（公共管理的經濟、效率、效益和公平）為目標，通過建立績效標準體系，運用一定的手段和尺度，對公共部門及公共管理人員的績效進行測量和考核，反映其工作的實際效果，從而獎優罰劣，促進改進工作，提高管理效率的一種途徑和過程。強化績效管理，加強對公共管理人員行為結果的評估，首先，要建立健全公共管理人員績效管理制度體系。建議制定《國家公務員績效管理規定》，建立績效管理的評價體系和科學的管理機制；其次，要采用先進的績效管理技術方法。注重吸收和借鑒西方公共行政改革中政府績效管理的有效措施和經驗，在政府績效管理中引入公民參與評估的機制，努力實現績效管理的標準化、度量化、具體化和客觀公正；再次，要不斷提高公共管理人員的績效水平。通過發展電子政府作為改善和提高公共管理績效的新途徑，運用現代信息技術努力克服官僚主義，減少不規范行為的發生，不斷提高公共管理的透明度，建立高效廉潔的政府，實現公共管理人員勤政廉政的目標。

注釋：

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