新加坡概念規劃中的環境管理經驗及啟示

摘要 新加坡的國家發展方略是以概念規劃為基礎的，本文簡略介紹了新加坡的概念規劃理念，并分析了以此為前提的新加坡國家綠色計劃、環境管理策略等具體經驗，最后指出新加坡先進的環境管理經驗對我國的啟示。

關鍵詞 新加坡 環境問題 環境管理

中圖分類號：F719 文獻標識碼：A

對于我國來說，環境問題不容樂觀，應以長遠、宏觀的理念來制定環境管理策略，注重發揮市場機制，促進政府、團體組織、個人共同參與環境保護。新加坡宏大的概念規劃理念，為我國的環境問題提供了一個很好的模式，在未來的發展道路上，非常值得我們借鑒。

一、新加坡的概念規劃

概念規劃是一種城市發展思路和途徑，它注重規劃理念，并非具體的規劃設計，適應于各種層次的規劃并為它們提供思路和基本的發展框架。其特點是不斷循環的規劃過程，在過程中不斷地解決現實問題和提出實現模式。概念規劃在20世紀60年代興起于新加坡、英國等國，我國香港地區也廣泛采用。“概念”的意思，大體上可以理解為一種理念和思路。

新加坡的發展，以概念規劃為起點。1959年頒布了第一部規劃法，形成了建立“花園城市”的基本國策，實施綠色規劃和藍色規劃，1971年頒布了新加坡規劃圖，對城市用地作了長遠的戰略性規劃，其目標是合理利用土地，將人口往郊區轉移，市中心通過城市規劃發展為國際金融商業圈。在郊區和市中心之間設立水源保護區，禁止任何開發活動。1991 年，根據新加坡人口、經濟、技術等的發展變化，對概念圖作了一次主要修訂，命名為“新的起點，新的生活”。僅此概念圖的修訂就有40 多個政府部門參與，總結了對住屋、工業、環境、交通、公用設施、國防等的狀況，制定出1991 年科學規劃概念的發展設想和策略。2001年的概念規劃則繪制了未來四五十年的圖景，提出主要目標涉及七個方面的措施：（1）熟地的新居；（2）擁有良好視景的住房；（3）更多的休閑去處；（4）對于商務的適應性；（5）建成全球性的商務中心；（6）發達的鐵路網；（7）增強居民對城市的認同感。從而為新加坡人提供更加舒適的生活環境和新加坡發展成為國際性港口城市提供了指南。

通過實施這些規劃，新加坡連續十年被評為亞洲最適合人居獎，新加坡良好的城市環境又吸引了擁有先進的管理經驗和理念的跨國公司落戶，從而有力地促進新加坡經濟的發展，這無疑也促進了“花園城市”的發展，從而形成一個發展的“良性循環”。

二、新加坡的環境管理經驗

在概念規劃的框架和展望下，新加坡獲得了舉世矚目的成功，先進的規劃理念起到了決定性的作用。合理有效的管理機構是必不可少的，另一方面，完善的環境法規和環境標準是基礎和保障。在新加坡，環境法規和標準的實施在很大程度上依賴于系統的環境監測和嚴格執行的罰款制度，與其他國家相比，新加坡的環境違規者面臨更嚴厲的處罰。而從概念規劃出發，新加坡環境管理的亮點和特色主要體現在其綠色計劃和管理策略上等方面。

（一）新加坡的綠色計劃。

綠色計劃是新加坡跨世紀的環境總體規劃，也是新加坡響應聯合國可持續發展戰略的國家宣言，它描繪了新加坡未來10年之內實現環境可持續發展的政策和戰略。其遠景目標是：建立高水平的公共衛生標準和優越的環境質量，使居民過上優雅的生活；居民具有較高的環保意識，關心當地及全球環境；使新加坡成為地區環境技術中心。綠色計劃提出了政府的政策和戰略，除了傳統領域如環境基礎設施、公共衛生之外，它還包括6個新的領域：環境教育、環境技術、資源保護、清潔技術、自然保護和噪聲控制，并進一步制定了各種具體的環保標準，如減少二氧化碳的排放、提高能源效率、將人均日垃圾產生量控制在1公斤等，其目標是將新加坡建成為一個模范綠色城市。

根據《新加坡綠色計劃》，到1993年10月，各政府部門、法定機構以及私人部門共制訂了133個具體的行動方案，并于1993年11月起開始實施《新加坡綠色計劃—行動方案》。2002年，新加坡制定了《新加坡綠色計劃2012》，作為新加坡未來10年的環境總體規劃。《新加坡綠色計劃2012》主要包括三個中心，第一個中心是高質量的生活環境，它包括以下內容：清潔的空氣，清潔的水，清潔的土地，自然遺產，寧靜的生活環境。第二個中心是建立與社區的伙伴關系。這促進公眾更廣泛地參與環保活動，并建立必要的機制使民眾的參與制度化，使公眾對環境政策和方案提供反饋意見。第三個中心是為全球環保做出貢獻。新加坡將增強區域和國際環境管理合作，成立一個新的環境培訓學院培訓來自其他國家的官員，積極加入國際性環保組織和機構。在新的形勢變化下，綠色計劃基本中心主題沒有變，但是對每個領域的計劃都進行了深入的完善。

（二）環境管理策略。

新加坡環境管理的策略可以歸納為：預防、執行和監督。首先是通過正確的土地使用計劃、產業的合理布局、建筑和開發控制、以及環境基礎設施的提供來預防各種可能出現的潛在環境問題。然后，通過定期的檢查和維修各種環保設施，確保其能夠安全有效地運轉。最后，通過對空氣和水質的及時監控來檢驗各種環保政策和設施的有效性。

各種環境管理的政策和手段設計的理論基礎，是使環境資源的使用者所產生的額外的社會成本內部化。由于前述自然環境資源所具有的特殊的屬性，資源的使用者所承擔的私人成本往往低于其社會成本。以小汽車的使用為例，使用者的私人成本一般只包括汽車的購價、燃料和保養費，及其注冊管理費等，但使用小汽車所產生的外部效應，如空氣和噪音污染、交通堵塞、土地占用等，如果沒有政府干預，僅僅依靠市場作用是不能得到補償的。因此，政府政策所起的作用就是使資源的使用者強制性地承擔資源使用的負的外部效應，或者使其正的外部效應得到補償，從而使經濟主體根據社會成本和社會效益的比較分析做出經濟決策，使資源的配置合理化。

（三）其他配套措施

新加坡整個國家的發展計劃是以概念規劃為藍圖開展的，具體到環境保護和建立“花園城市”，除了各種制定各種行動計劃（如綠色計劃），以及制定環境管理策略之外，還需要各種配套手段想協調。如：

1、環境投資。雖然新加坡環境局每年都獲得10億新元以上的預算來進行公共環境建設，但遠遠不能滿足不斷增長的需要，在這種情況下，新加坡采取積極措施吸引私人資本進入公共環境基礎設施建設和公共衛生服務等領域。此外，為了推動新加坡企業開展環境工程的創新，設立了環境可持續創新基金。

2、經濟手段。20世紀90年代開始，新加坡政府廣泛采用了各種經濟管理手段，尤其是在財政稅收和推動市場化建設方面的一系列改革，成為其環境管理的有力工具。

3、公眾參與和NGO。在政府、基層組織和大眾媒體的共同努力之下，新加坡居民的環保意識和參與意識逐步得以提高。公眾參與的一個極好的例子是2001年概念圖的制訂。非政府組織（NGO）根據主題和角度的不同，進行各種形式環保活動，對推動民眾參與環境保護有舉足輕重的作用。

三、對我國的啟示

我國經濟持續高速增長，但是環境問題日益嚴峻，資源貧缺，與經濟的發展完全不協調，落后的經濟增長方式亟待向可持續發展模式轉變。

（一）樹立全面規劃，整體布局的觀念

縱觀我國大部分城市的發展，可以說走的是以犧牲環境為代價的“先污染后治理”的老路，不合理的城市布局，造成了嚴重的環境損壞，人身危害。導致目前的情況下，雖然意識到環境污染的嚴重問題，但是往往考慮到治理環境的代價遠遠大于經濟發展所得而消極應對。因此更應該從現在起樹立全局長遠的觀念，綜合考慮各方面的因素進行發展規劃，而不應該只是GDP至上。

這方面從新加坡的環境建設可以得到非常好的啟示，新加坡的城市規劃管理綜合考慮了工業、商業、人口、環境等等因素，保證經濟與環境保護協調發展，共同促進，堪稱是全面發展的楷模。新加坡的概念發展藍圖可以說是一大亮點，其概念圖是對整個國家發展的宏觀把握，每十年進行一次總結檢討，對所有的領域比如環境保護、交通運輸、公共設施建設、住房情況等的需要提出詳細的分析報告，在嚴格統籌安排基礎上對概念圖進行修訂補充。在這個制定過程中，環保局發揮至關重要的作用，對各部門與環境保護相抵觸的規劃項目有否決的權利，比如工業管理部門在進行項目審批時必須咨詢環保局的意見，以保證規劃包含了環境保護的因素。這種互相協調的機制，有效避免了規劃的混亂，責任的推諉。總之，國家發展、經濟政策和環境保護必須保持一致，才能達到可持續發展的目的。

（二）環境管理應融入市場經濟

我國對環境管理的另一個重大問題在于，涉及環境管理的部門既是政策和標準的制定者，又是保證環境服務的提供者，更是環境問題的監督者，這一切都讓其不堪重負，更不要說管理效率如何。其結果自然是環境服務質量偏低，監督管理不力，問題層出不窮，而且沒有承擔責任的能力。

學習新加坡的管理經驗，引入市場機制，引導私人企業進入公共服務領域，以市場經濟的方式運作，這樣可以減輕政府的負擔，又能在競爭機制中提高環境服務質量，市場經濟的方式關鍵能調動大量的投資，達到多贏的結果。

環境管理與市場經濟相結合需要一個長期的過程，充分利用有效的經濟手段是明智的選擇。我國環境管理體系以行政管理為主（行政命令方式），比如“三同時”制度，污染集中控制制度，排污登記及許可制度等等。我國經濟管理手段急需創新，近年來，大力提倡的綠色經濟政策正是此目的，通過設立綠色稅收，綠色保險，綠色信貸，綠色貿易，排污權交易等試圖轉變經濟增長模式，節能減排。但是環境管理體制跟不上，缺乏有效保障，效果不佳，如綠色保險——環境污染責任保險制度自2007年開始到現在仍然遭到企業冷遇。我國環境經濟政策突出的問題是，環境經濟政策的法律保障體系還不完善，保障力度還不夠大，不利于政策的有效實施。

（作者：廣西大學級2010級環境與資源保護法學專業碩士研究生）

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