貴州農村扶貧開發與最低生活保障制度銜接研究

摘要 本文結合貴州省兩項制度實施現狀分析了銜接過程中存在的問題，提出了相關對策思考。

關鍵詞 農村扶貧開發 農村最低生活保障制度

中圖分類號：F327.9 文獻標識碼：A

農村扶貧開發與農村最低生活保障制度是緩解我國農村貧困兩種手段，二者既相互區別又相互促進，農村最低生活保障制度是“輸血式”救濟，更多關注人的生存權；農村扶貧開發是“造血式”扶貧，更多關注人的發展權，二者的銜接實質上是生存與發展的銜接。貴州省目前有50個國家扶貧重點縣，是全國扶貧攻堅的主戰場。 實現兩項制度的有效銜接不僅能使貴州省貧困人數和返貧人數絕對減少，促進國家扶貧開發與農村低保工作邁上新臺階，而且對貴州省兩項制度實施及解決存在的問題，進一步縮小貧富差距，實現和諧社會意義重大。

一、制度實施的現狀

2001年，《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》頒布，新階段扶貧開發啟動。貴州省作出《關于切實做好新階段扶貧開發工作的決定》，對象包括農村未解決溫飽貧困人口和低收入貧困人口。2007年7月，貴州省率先建立農村最低生活保障制度，將全省現有純收入700元的255萬絕對貧困人口全部納入低保范圍，從制度上開創了扶貧開發新格局。2008年，貴州省對農村低收入以下貧困人口全面實施扶貧政策，標志著扶貧工作進入開發扶貧和救助扶貧“兩輪驅動”的新階段。2009年，國家實施1196元的新扶貧標準后，貴州省貧困人口增加到585.38萬人，貧困人數劇增，占全國貧困人口的14.6%，按照新扶貧標準，貴州省開展了農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接試點工作，2010年4月起，貴州省逐步在50個國家扶貧重點縣乃至有扶貧任務的87個縣（區、市、特區）推開。

試點過程中，部分因素導致兩項制度銜接不能有效施行。一是對象識別機制不夠完善。貴州省農村貧困人口中的扶貧對象、低保對象、殘疾人口相當程度上是交叉的，而當前享受兩項制度的貧困人口的區分標準，即單純的扶貧對象、單純的低保對象以及享受低保和扶貧政策的對象并未完全建立。二是政策銜接的權威性不足。目前，國務院各部委、貴州省政府及有關部門都已經陸續的頒布了農村扶貧開發和農村最低生活保障的有關政策，而相關政策都是以“決定”、“通知”、“意見”的形式出現，缺乏足夠的權威性和強制性，有關兩者銜接的政策顯得十分欠缺。三是缺乏有效的退出機制。貧困現象本身是一個動態的發展過程，而動態管理機制的缺失、退出機制的不完善導致已脫貧的農村居民不能及時退出幫扶政策的覆蓋范圍，而應保者卻未保。當前貴州省一些地區不愿摘下貧困帽的奇怪現象與退出機制不完善有極大的關系。

二、對建立兩項制度銜接機制的思考

1、建立科學有效的對象識別機制。第一，確定合理的識別標準。低保對象和扶貧對象的評定標準是以人均純收入這個經濟指標為核心，同時考慮其他的一些因素。當前應將物價上漲等因素加以考慮，保障識別標準科學合理。第二，確定規范性的識別指標。政府部門如統計部門、民政部門和扶貧部門要采用統一的統計口徑，進行聯合調查，開展貧困人口認定統計工作。第三，建立公開、公正的識別程序。貧困人口的識別工作必須做到公開、公正、公平，嚴格落實民主聽證制和民主評議制等，保證群眾的知情權、參與權。具體操作時，基層工作人員要將入戶調查和走訪了解的詳細情況包括貧困家庭人口、貧困類別、家庭收入情況及擬救助的方式等進行全村公示，如有異議應再次調查核實。通過科學設置識別標準和指標、規范識別程序，準確定位低保對象和扶貧對象。

2、完善分類扶助，積極落實有針對性的幫扶政策。對單純的低保對象，要根據其收入狀況分別確定享受低保的標準，同時可將其土地流轉等作為股份，參加到產業化扶貧中，依托產業化發展脫貧；對具有開發能力的扶貧對象，要制定扶持到戶的規劃，明確扶持方式和資金；對贍養負擔較重，以及因病、因學、因災等情況處于低保線臨界狀態的家庭，應結合具體實際，采取靈活多樣的低保和扶貧方式，可通過扶貧“雨露計劃”、民政救災資金及社會力量的聯合投入使其脫貧，如貴州省扶貧辦于2010年8月起在“雨露計劃”實施過程中加入了“圓夢行動”方案，這一方案共投入 800 萬元資金，專門針對農村戶口的家庭中有考入一本院校的學生。

3、建立低保對象和扶貧對象追蹤管理機制和退出機制。追蹤管理主要是根據貧困人口的檔案記錄對其家庭收入等基本情況進行跟蹤，根據家庭收入情況的變化對其領取低保金或享受扶貧開發政策進行動態化管理。 建議設計合理的貧困人口動態管理卡。根據對貧困人口家庭收入情況的掌握，在動態管理卡上詳細記載貧困人口開始享受低保或獲取幫扶的時間、家庭收入情況發生變化的時間和原因，并確定跟蹤回訪的時間。最后根據追蹤調查的情況，對貧困人口實施動態管理。

此外應建立科學合理的退出機制。即對于脫貧的貧困人口要及時退出，對具有一定勞動能力的低保對象要及時調整對其的幫扶政策，對新出現的貧困人口要按照一定的識別程序將其納入到貧困幫扶的對象中。

（作者：貴州大學經濟學院社會保障專業2010級研究生，研究方向：社會保障政策與法律研究）

注釋：

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牟秋菊.貴州農村扶貧開發與低保制度銜接現狀調查研究.科技經濟市場，2011（8）.

吳維瑋.重慶市農村扶貧開發與農村最低生活保障制度銜接研究.2011，4.