我國新型社會救助體系的構建

摘要 隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展與社會結構的不斷調(diào)整，現(xiàn)行社會救助制度浮現(xiàn)出諸多問題，已不能適應新形勢要求，因而極有必要構建新型社會救助體系。應當加快完善社會救助法律法規(guī)體系、構建一體化的社會救助管理體制、建立多渠道的救助經(jīng)費籌集機制并努力建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新型社會救助制度。

關鍵詞 社會救助 管理體制 救助主體

中圖分類號：F810.452 文獻標識碼：A

社會救助，亦稱社會救濟，是指當人們不能維持最低限度的生活水平時，由國家和社會依照法定的程序和標準，向其提供滿足生活需要的物質(zhì)和其他援助的一種社會保障制度。社會救助依法維護社會成員的基本生存權利，為陷入貧困和其他生存風險的人們提供最基本的生活障。它是社會保障的最后一道防線，是構建和諧社會維護社會穩(wěn)定的長效機制。

一、各國社會救助制度概述

（一）英國的社會救助制度。

英國是世界上最早立法建立社會救助制度的國家。1601年女王伊麗莎白頒布了世界上第一部《濟貧法》，該法以傳統(tǒng)的慈善救濟為主要特征。1834年英國政府制定了新的《濟貧法》，確立實行社會救助是政府應盡的義務，此后又出臺了一系列法律條文，逐步形成比較完善的社會救助體系。

（二）德國的社會救助制度。

德國政府在1942年制訂了關于救濟的法令。德國的社會救助包括特殊困難人員和低收入家庭救助。它提供的是基本的生活保障，標準由各州根據(jù)對一定收入階層的日常支出費用來確定，救助資金由政府財政提供，75%來自市和縣，25%來自州政府。

（三）美國的社會救助制度。

1935年羅斯福總統(tǒng)頒布了歷史上第一部《社會保障法》，從而建立起世界上第一個較為完整的社會保障制度。后經(jīng)歷屆政府的多次修改和補充，逐步形成了現(xiàn)行的社會保障體系。社會救助是其中的重要組成部分，主要包括各類補助及補貼。

二、我國現(xiàn)行社會救助制度的缺陷

我國實行改革開放30多年來，特別是上世紀90年代以來，針對由于社會結構調(diào)整而出現(xiàn)的失業(yè)、貧困等問題，不斷地調(diào)整和發(fā)展我國的社會救助制度，這在一定程度上保障了弱勢群體的基本生活。但是，我國目前的社會救助制度仍然存在諸多缺陷，影響制約了社會救助政策效能的發(fā)揮，主要表現(xiàn)在：

（一）社會救助的法制化尚不完善。

我國還沒有出臺統(tǒng)一的社會救助法，與之相配套的單項救助法律也相對缺乏，完備的社會救助法律體系尚未形成。目前社會救助制度的依據(jù)基本還是停留在條例、決定、文件甚至通知的水平上，因此不可避免會造成制度的權威性、長效性不夠，社會救助工作在很大程度上依賴于主要領導對這項工作的認知和重視程度，從而使得社會救助工作存在隨意性、不規(guī)范性、政策不連續(xù)性等弊端。

（二）社會救助主體非多元化。

從社會救助的歷史和國際經(jīng)驗來看，政府的主體責任毋庸置疑。但另一方面，社會救助著重社會性，其主體應該多元化，除國家作為責任主體外，社會各界如第三部門、非政府組織等服務機構和基層社區(qū)也是社會救助的主體。社會救助主體的多元化，可以更好更充分地發(fā)揮救助功能，更有效地解決弱勢群體的基本生活問題。

我國由于第三部門發(fā)育不成熟，非政府部門等服務機構數(shù)量少且功能弱，導致目前我國社會救助的事實主體甚至唯一的主體就是政府。而我國貧困人口數(shù)量多以及貧困原因的多樣性，使得以政府為唯一救濟主體的作用有限，政府對民間慈善組織的行政化干預也抑制了我國慈善組織自身的建設與發(fā)展。這種非多元化的狀況影響了社會救助的社會性功能及其效果，造成在救助內(nèi)容、救助資金與救助方式上都遠不能滿足相應需求。

（三）社會救助標準偏低。

社會救助經(jīng)費沒有跟國民經(jīng)濟的發(fā)展同步增長，中央和地方各級人民政府在社會救助方面投入的資金嚴重不足，導致社會救助標準過低，需要救助人員實際獲得的救助資金很少，不能從根本上解決問題。我國在改革以前社會救濟只是社會集體保障制度的補充。20世紀80年代，中國農(nóng)村救濟的月標準只有3-9元，城市的救濟標準也不高。到90年代以后，社會救濟的標準才有了逐漸提高，但仍遠低于當年的城鄉(xiāng)居民平均消費水平。據(jù)民政部發(fā)布的2011年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2011年全國城市低保平均標準為每人每月287.6元；全國農(nóng)村低保平均標準每人每月則僅為143.2元。在目前物價水平高企的環(huán)境背景下，對于社會救濟對象來說，要維持基本的生活仍比較困難。

（四）社會救助管理體制相對落后。

社會救助體系建設是一項系統(tǒng)工程，需要有統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的社會救助管理體制來整體推進。而目前社會救助的各項制度是分別由不同的政府部門分頭實施，各部門之間的協(xié)調(diào)性較差，缺乏對社會救助體系的整體把握和設計，因而經(jīng)常出現(xiàn)部門之間相互推諉或相互制約的情況，造成社會救助的總體無序，增大了社會救助的管理成本，降低了社會救助的實際工作效率，極不利于救助對象需求的有效滿足。在社會救助方面的人力配置也相對較少，難以適應新的形勢要求，導致政策落實不到位，制度實施不能達到預期效果。

三、我國新型社會救助體系的構建

構建符合我國國情特點、適應我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要的新型社會救助體系，既是實現(xiàn)社會公平的必要途徑，也是維護社會穩(wěn)定的需要，更是建設和諧社會的必然要求。

（一）加快完善社會救助法律法規(guī)體系。

社會救助法的成功立法是新型社會救助體系建設最可靠和最有效的保障，完善的社會救助法律法規(guī)體系在社會救助中起著先導性的作用。要充分發(fā)揮新型社會救助體系在社會保障中的突出作用，就必須加快制定出臺社會救助法，明確社會救助的原則、對象、內(nèi)容、標準、資金來源、監(jiān)管機構及法律責任等。通過提升社會救助法律的立法層次，由國家立法機關加以規(guī)范，使其能夠不斷地深入人心，成為保障我國城鄉(xiāng)公民基本權利的一項重要的根本性制度，并在此基礎上逐步健全配套法規(guī)和實施辦法，形成社會救助工作有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴的法制環(huán)境和長效機制。

（二）構建一體化的社會救助管理體制。

要明確界定民政部門在社會救助中的主管角色及其他相關職能部門的職責。由國務院民政部門主管全國的社會救助工作，財政、教育、衛(wèi)生、住房和城鄉(xiāng)建設等部門在各自職責范圍內(nèi)管理相應的社會救助工作。縣級以上地方各級人民政府有關部門則在各自職責范圍內(nèi)管理本行政區(qū)域的社會救助工作。同時，建立健全由國家、多種所有制單位、社區(qū)興辦和居家供養(yǎng)等形式構成的服務網(wǎng)絡，加快完善政府宏觀管理、社會力量主辦、福利機構自主經(jīng)營的管理體制，把國有福利機構推向市場，為全社會福利機構面向市場的競爭創(chuàng)造平等的環(huán)境。此外，還應大力發(fā)展民間慈善組織，構筑更多的貧困群眾與社會聯(lián)結的橋梁和紐帶。

（三）建立多渠道的救助經(jīng)費籌集機制。

應合理確定中央財政對社會救助資金的投入比例，更加充分地發(fā)揮其在社會救助中的作用，尤其應加大對中西部地區(qū)社會救助的轉(zhuǎn)移支付力度。地方各級政府須將社會救助經(jīng)費按照相關救助項目列入當年財政預算，努力提高社會救助資金投入在財政支出中的比重，要優(yōu)先保證社會救助的需要并重點向農(nóng)村傾斜。同時，應研究建立社會救助經(jīng)費正常增長機制。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平、物價指數(shù)及生活水平的提高，來適時調(diào)整社會救助投入，提高救助標準。此外，在開展各種形式的扶貧幫困捐贈活動的基礎上，還需進一步落實社會捐贈的稅收優(yōu)惠政策，充分調(diào)動各方面捐贈的積極性，特別是可通過大力發(fā)展慈善事業(yè)及福利彩票事業(yè)來籌集社會救助資金，逐步拓寬社會救助資金渠道。

（四）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助制度。

要大力加強農(nóng)村社會救助體系建設，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會救助制度。一是努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)貧困居民的社會救助制度和政策一體化。整合現(xiàn)有制度并著重加快醫(yī)療、住房、就業(yè)扶助等制度在農(nóng)村的推廣普及。二是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)救助標準的一體化。改進導致城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，弱化制度安排與戶籍的依托關系，改革基于生產(chǎn)生活方式而劃分身份的城鄉(xiāng)二元化的管理模式。三是資金保障一體化。切實改善城鄉(xiāng)社會救助財政資源配置嚴重不對稱的情況，應當把資金投入固化為正式的制度安排，堅持各級財政合理分擔的原則，做到城鄉(xiāng)一視同仁。

（作者：廣東行政學院行政學系，職稱：副教授，學歷：研究生，研究方向：行政管理）

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