“小產權房”問題的法律思考

摘要 近年來，“小產權房”的數量在全國范圍內急速增多，由此帶來的一系列社會問題該如何處理已引起廣泛關注。本文通過界定“小產權房”的含義，剖析該問題出現的背景，分析“小產權房”引發的一系列社會問題，進而從法律角度提出改革城鄉二元土地制度，完善農村土地法律以及加強房地產市場監管以妥善解決“小產權房”問題。

關鍵詞 小產權房 城鄉二元土地制度 土地流轉

中圖分類號：D910 文獻標識碼：A

一、“小產權房”的界定

“小產權房”是與房地產開發商建設的商品房相區別的一類房屋，其并非是一個確切的法律概念。建設部在《關于購買新建商品房的風險提示》中將“小產權房”定義為：“在農民集體所有的土地上建設的房屋，未經規劃，未繳納土地出讓金等費用而向集體組織以外的居民銷售，并且其產權證不是國家房管部門頒發的，而是由鄉政府或村委會頒發的。”一言以蔽之，“小產權房”是建造在農村集體土地上的房屋。依據現行法律規定，購房者無法獲得合法的房屋所有權證書，是很難得到法律保護的。

二、“小產權房”問題產生的背景探析

“小產權房”的誕生，自有其背景及原因，具體原因可以總結為以下幾個方面：

（一）城市房價居高不下是以市場需求為導向的“小產權房”產生的主要原因。

隨著房地產市場發展，全國各城市房價漲幅遠遠超過居民收入漲幅，大城市如北京、上海、深圳等尤為突出。一方面，高昂的房價使中低收入者望而卻步；另一方面，政府提供的廉租房與經濟適用房又供應緊缺，無法滿足人們的住房需求。在此情況下，一部人只好無奈選擇價格較低的“小產權房”作為安居之所。購買“小產權房”盡管存在著風險，但相對商品房而言低廉得多的價格和居住的保障使許多人冒險選擇“小產權房”。

（二）城鄉二元土地制度造成土地流轉受限是“小產權房”問題出現的根本原因。

依據《憲法》第10條規定，我國土地所有制分為兩類，城市土地歸國家所有，農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，歸集體所有；宅基地和自留地、自留山，也歸集體所有。同時，按照《土地管理法》第63條和《城市房地產管理法》第6條的規定，在城鄉二元土地制度結構之下，國家所有的城市土地的流轉可以在市場上自由進行，沒有限制；而農村土地的流轉則只能在農村集體組織內部進行，并且受到諸多限制。要對農村土地進行商業開發，只能通過國家征收后將土地轉化為國有才可。此規定的初衷在于防止農村房屋轉讓可能造成的侵犯農民生存權和侵占耕地的后果，但卻使農民的房產成為“死產”，限制了農村建設用地利用水平，阻礙投資進入農村地區，不利于農村經濟的發展。

（三）法律規制的缺失使銷售“小產權房”的行為難以得到有效的遏制。

《憲法》和《民法通則》并沒有對“小產權房”問題作出規定，《物權法》則是在第153條中提出宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定，通過授權立法從而規避了這一問題。至于《土地管理法》也沒有對此問題作出系統明確的處理，只有在第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租，用于非農建設。”然而，對買賣“小產權房”的行為是否有效以及該行為是否應當承擔法律責任這個關鍵問題卻沒有作出明確的解釋。在法律規定含糊而存有空白的情況下，盡管政府有關部門已頻頻提出警告禁止“小產權房”，仍有許多購房者抱著僥幸和從眾的心理選擇“小產權房”。在缺少法律的指引和必要的違法成本的規制之下，政府清理“小產權房”的效果自然不甚理想。

三、“小產權房”帶來的社會問題

正是因為現行法律尚未就“小產權房”問題作出具體規定，購房者的權益無法得到法律保護，往往容易產生多種法律糾紛，形成各種社會問題，不利于社會和諧和穩定。

首先，出售“小產權房”所帶來的巨大利益可能誘使鄉鎮政府、村委會及農民將房屋建造于耕地之上，而耕地面積縮小將引發土地資源不足產生的糧食危機，其后果危及國家及社會穩定。

其次，“小產權房”的出現不利于國家對房地產市場進行宏觀調控，破壞現有的土地管理法律體系；此外，農民未經批準建造的“小產權房”無疑將影響城市美觀和整體規劃布局。

再次，“小產權房”的購房者維權道路艱難。由于缺少國家承認的產權證，一旦當事人之間就房屋權屬問題訴諸法院，購房者因無法提出有效的證明文件而難以得到法律保護，這對購房者甚為不利，如“北京宋莊畫家村農民與畫家之間的房屋糾紛”一案，購房者畫家敗訴不失為一個很好的例證。另一方面，倘若購房者出于融資需要對房屋進行抵押貸款或者做財產證明時，“小產權房”尷尬的法律地位使其無法進行相關操作，在遺產繼承和國家土地征用的補償問題等方面亦是如此。

最后，“小產權房”的質量問題和物業管理很難得到保證。“小產權房”建設多數未經規劃批準，也沒有嚴格的質量標準進行監督，購房者往往在不知覺中購買到豆腐渣房屋，居住在這種房屋其安全和健康可想而知，一旦發生質量糾紛，只能由購房者承擔。除此之外，“小產權房”缺少物業管理，其混亂無序的周邊環境與配套的社會生活設施欠缺給生產生活帶來諸多不便，也不利于居住者的財產安全，居住者面對財產被盜亦只能自認倒霉。

四、解決“小產權房”問題的法律對策

由上文分析可知，“小產權房”問題涉及多個領域，對此不能簡單的“一刀切”，而僅僅采用粗暴的取締措施，應該視不同情況，對“小產權房”具體問題具體分析，同時協調政府各部門對此進行綜合治理。

（一）按照“小產權房”的各個類型加以區別處理。

2012年2月26日，國土部公布關于處理“小產權房”的對策：先清理后治理。與此同時，“小產權房”處理的試點也成為國土部的一項重點工作，不過具體試點以及相關處理措施的確定仍在行動中。這體現了政府各職能部門已經逐步加強對“小產權房”問題的重視，加大“小產權房”的監管力度。

就已建成的“小產權房”而言，按照集體土地用于房屋建設的類型，具體分為三類：（1）建造于耕地上的房屋；（2）建造于宅基地上的房屋；（3）建造于其他集體建設用地上的房屋。首先，對于第一類占用耕地建房的，應該盡量還耕，以保護耕地資源和糧食安全，至于由此產生的損失則由建設方、購買方和鄉鎮政府共同承擔。同時還有必要對違規單位和相關人員進行處罰，以儆效尤。其次，對于其他兩類“小產權房”，沒有必要采取嚴格取締的措施，在核實土地用途和房屋建筑質量之后，可以責令相關人員通過程序完成房產登記手續，使“小產權房”轉換為合法的商品房或者經濟適用房，以保障購房者的權益，并滿足城市里中低收入家庭的住房需求，維護社會和諧穩定發展。

就籌劃或正在建造中的“小產權房”而言，應當禁止其出售，對主要負責人不顧國家明令而“頂風作案”，依法嚴肅處理。

（二）改革城鄉二元土地制度，完善土地管理法律制度。

雖然《憲法》和《物權法》將城鄉土地分為國家所有與集體所有，不過就土地的占有、使用、受益、處分權上并沒有作出區分。也就是說，國有土地所用權與集體土地所有權的地位在形式上是平等的。可是《土地管理法》及相關行政法規卻對農村土地流傳進行限制，二者在實質上卻是不平等的，體現了矛盾之處。對于現存的“小產權房”及其造成的社會問題，筆者認為，有必要制定或者修改土地管理法律法規，立法改革現有的城鄉二元土地制度，逐步實現城鄉一體化發展。

首先，依據平等保護物權的基本原則，修改《土地管理法》等相關規定，在法定條件下允許集體土地正常流轉，從而使集體土地所有權與國有土地所用權實現實質上的平等。廣東省已在2006年《廣東省集體建設用地使用權流轉辦法》中就此提出，廣東省內農村集體建設用地可以進行市場交易。這對處理“小產權房”問題無疑是一個有益嘗試，值得借鑒。

其次，完善土地征收制度，保障農民利益。《物權法》第42條并沒有對公共利益作出明確的界定，給實踐操作中公權力濫用以進行土地征收打開了一個缺口；而且現有法律對土地征收的補償費用不夠合理，對農民而言顯失公平。由此帶來的后果是政府可以“公共利益的需要”為借口征收農民的土地，再高價賣給房地產開發商賺取巨額收益，而農民取得的補償款與之相比卻少得可憐，這種反差無疑是相當不公平的，嚴重損害了農民的利益，也使三農問題得不到解決，無形中加劇了農民貧困和城鄉對立，不利于社會和諧。因此有必要對公共利益進行法律解釋，明確規定土地征收的條件，以此杜絕可能發生的政府違法征地現象，制定一個經由行政聽證程序而獲得廣大公眾尤其是利益相關人共同參與和認可的土地征收補償標準，更好地保護被征收人的利益，進而實現個人利益、集體利益和國家利益的統一。

（三）推進經濟適用房和廉租房建設，進一步完善住房保障制度。

我國長期以來就存在著“居者有其屋”的傳統觀念，在此影響下住房問題成為不可忽視的重大民生問題。調查顯示，“小產權房”的購買主體主要集中為中低收入人群。這些人之所以選擇“小產權房”與我國現行的住房保障制度不夠完善不無關聯。住房保障制度主要由住房公積金制度，經濟適用房制度和廉租房制度三部分構成，其中經濟適用房與廉租房的覆蓋范圍便是中低收入人群。然而，資金來源不足，供應數量短缺，政府分配管理不到位等諸多問題導致許多中低收入者仍無法申請取得經濟適用房或者廉租房，使他們不得不選擇“小產權房”來滿足住房需求。由此可知，想要妥善處理好“小產權房”問題離不開住房保障制度建設。國家應當進一步加強對保障性住房的監督管理，建立收入評估制度以甄別申請保障性住房的人群，擴大經濟適用房與廉租房的供應數量，最終實現保障性住房分配公平和中低收入人群“居者有其屋”的目標。

五、結論

“小產權房”問題是一個具有中國特色的社會問題，該問題的產生有其市場經濟、法律規制、社會制度等多方面原因。妥善處理“小產權房”問題一方面需要本著實事求是的態度具體問題具體分析，對“小產權房”進行分類處理，而不是簡單的采取強行拆除的辦法；對違規建于耕地上的“小產權房”以及存在嚴重安全隱患的“小產權房”采取堅決取締的措施，同時嚴肅處理相關責任人員。另一方面，需要國家采取各種宏觀調控的手段進行統籌管理，立法完善土地管理法律制度以配合城鄉二元土地制度改革，進一步推進我國住房保障制度建設，綜合各個方面在滿足城市中低收入者住房需求的同時，切實保護農民的利益，最終解決好“小產權房”問題，使百姓安居樂業，達到和諧社會的根本目的。

（作者：廈門市集美區人民法院法官，廈門大學法學院法律碩士）

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