試論我國行政程序的法典化與依法行政

摘要 行政程序法典化是當今世界的一股潮流，也是我國行政法學界近來的研究熱點，它將是中國行政法穩(wěn)步走向成熟的標志，同時也是一項最艱巨的行政立法系統(tǒng)工程，是當前中國行政法學研究中最富有挑戰(zhàn)性的課題。而制定一部統(tǒng)一的行政程序法典則是依法行政的核心。健全的和完備的行政法制體系是實現(xiàn)依法行政的首要前提，從某種意義上洪，沒有行政程序的法定化，就沒有依法行政可言。

關(guān)鍵詞 行政程序 法典化 依法行政

中圖分類號：D035.6 文獻標識碼：A

一、有關(guān)行政程序法概念的爭論

在法律界，法律概念的爭論從未休止，行政程序和行政程序法的概念更是如此。目前，有關(guān)行政程序和行政程序法的概念的認識很不一致，爭論的焦點是：行政程序是規(guī)定行政主體的程序，還是規(guī)定行政法律關(guān)系主體的程序；行政程序法是僅僅規(guī)范行政主體的行政行為的程序，還是包括行政主體和行政相對人各方行為的程序。從我國已公布的法律、法規(guī)來看，涉及的行政程序也并不是單指行政主體（主要是行政機關(guān)）的，行政相對人以及利益相關(guān)人也都涉及行政程序。因此把行政程序的主體僅僅歸結(jié)為行政主體是不妥當、不全面的。

筆者認為：行政法主要是調(diào)整行政主體在行使行政職權(quán)中與行政相對人之間發(fā)生關(guān)系的法律規(guī)范的總和，也就是說，行政法既有以行政權(quán)為重心發(fā)揮其作用的方面，也有行政相對人參與行政活動、發(fā)揮其作用的方面，行政程序是以實現(xiàn)公共行政職能為目的而設(shè)立的行政法律關(guān)系主體在行政活動中的程序，行政程序法則是有關(guān)行政程序法律規(guī)范的總和，是規(guī)定行政主體及其行政相對人各自行為時必須遵循的步驟、方式、時限和順序等法律規(guī)范的總稱。這樣概括的優(yōu)點是涵蓋面廣、內(nèi)涵豐富，把行政程序所涉及的復雜關(guān)系都納入了調(diào)整范圍。筆者以為：

本文討論的行政程序法，是指行政程序的法典化，因為我國分散存在的行政程序法律規(guī)范已有相當數(shù)量，中國法制現(xiàn)代化所需要的，正是一部統(tǒng)一的適合中國國情的行政程序法典。

二、中國行政程序法典化面臨的困難和問題

在我國，雖然《行政訴訟法》實施以來，廣大公民和政府工作人員的行政法治意識已有很大提高，單行的行政程序立法工作已初步開展起來，學者們對行政程序法的研究已有一些基礎(chǔ)，但在立法理論、實踐的準備以及法律規(guī)范的制定方面仍存在不足，其困難和問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1、我國歷史上缺乏民主法制傳統(tǒng)，中國法制史上有關(guān)行政程序立法理論幾乎是空白。在一般政府工作人員和行政領(lǐng)導頭腦中，依法定程序行政的觀念十分淡薄，\"目的和效果是一切，程序是無關(guān)緊要的\"等觀念在現(xiàn)實生活中，特別是執(zhí)法過程中往往占主導地位。現(xiàn)在我們提出依法行政，無疑是在行政機關(guān)工作人員思想觀念方面來一次革命。

2、行政程序法典化需要具備比較充分的理論準備，尤其需要在比較研究各國行政程序法典內(nèi)容、借鑒別國成功經(jīng)驗和失敗教訓方面做大量基礎(chǔ)性的工作。我國對于行政程序法典化問題的研究還缺少相當人力、財力的投入，只是僅僅揭開了序幕。

3、我國的行政程序法制建設(shè)缺乏必要的統(tǒng)一性，已有的行政程序法律規(guī)范雖然數(shù)量眾多，但大多分散、零亂地存在于各種形式的規(guī)范性文件中，缺乏系統(tǒng)科學的規(guī)定。

4、我國現(xiàn)有的大多數(shù)行政程序法律規(guī)范由授權(quán)部門立法形成，具有較為明顯的行政管理成分。行政機關(guān)自己制定的程序制度，必然存在著將自己的行政程序大幅度減少以方便自己的可能，容易將管理相對人的程序規(guī)定得較為煩瑣，由此而產(chǎn)生的行政程序法規(guī)難以逃脫行政權(quán)力的控制。這種狀況與法治國家的依法行政要求相去甚遠。

三、實現(xiàn)我國行政程序法典化的立法建議和設(shè)想

針對上述情況，筆者認為若要實現(xiàn)中國行政程序法典化，需要老中青學者通力合作，實際工作者和理論工作者共同努力，現(xiàn)提出有關(guān)的立法建議和設(shè)想，以期與同仁們共同探究：

（一）從實現(xiàn)社會主義法治高度認識行政程序法典化的必要性，促使國家立法部門和政府部門高度重視此項工作。

借鑒國外經(jīng)驗，沒有立法部門和政府部門的高度重視與通力合作，行政程序法是難以出臺的，即使出臺也難以實施。例如，美國行政程序法的制定是政府高度重視和推動的結(jié)果，羅斯福總統(tǒng)1939年起命令司法部長組織一個委員會研究行政程序問題，該委員會寫出最終報告和建議，1941年將立法建議提交國會。二次大戰(zhàn)結(jié)束后，國會在行政程序委員會各種建議的基礎(chǔ)上終于通過了《聯(lián)邦行政程序法》。由于行政程序法的制定要經(jīng)過很長時間，制定后還要不斷修改與完善，因此美國還專設(shè)長期工作的機構(gòu)和組織，隨時對立法中有關(guān)問題加以探討。我國在行政程序法典化工作中可以借鑒這一經(jīng)驗。

我們已經(jīng)制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《行政強制法》等行政程序方面的法律，行政收費法也在制定之中。①制定行政程序法已列入十屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，全國人大常委會法制工作委員會已經(jīng)開始征求意見，進行立法調(diào)研，建議盡快制定統(tǒng)一的行政程序法典。②由此看來，我國最高立法機關(guān)在推動行政程序法典化還是很積極的。

總之，行政程序法是有關(guān)政府活動的法，首先要引起政府的關(guān)注，沒有政府的關(guān)注與投入，行政程序法典化將步履艱難。

（二）從整理現(xiàn)有行政程序法規(guī)范和總結(jié)已有行政程序法制化經(jīng)驗出發(fā)，分塊進行行政程序立法，在取得階段性立法成果基礎(chǔ)上再創(chuàng)制統(tǒng)一的行政程序法典。

比如美國《聯(lián)邦行政程序法》制定過程中十分注意政府公報報告和法令匯編制度，為立法作資料準備。該法之形成亦并非一氣呵成，而是采取成熟一個、制定一個，并不斷納入法典的方法。當然，這一經(jīng)驗值得參考，而不是原樣照搬。我國行政法學家應松年教授提出：“行政程序法的立法畢竟是一項巨大的工程，立即動手制定一部分包括各方面內(nèi)容的全面系統(tǒng)的行政程序法，準備工作尚嫌不足，……因此，是否可以化整為零，各個擊破”。他主張可以先完善行政立法的程序和行政執(zhí)法的程序，逐步積累經(jīng)驗，采取一條穩(wěn)步前進的途徑。③目前我國立法部門正是這樣做的。

（三）為避免曲折，少走彎路，應對行政程序法典化的立法理論，尤其是對立法目標模式和基本原則要作深入、系統(tǒng)的研究，作好充分的理論準備。

在行政程序法典化的歷史發(fā)展過程中，目標模式是行政程序法立法實踐中涉及的最基本問題，主要有公正模式（亦稱權(quán)利模式）和效率模式之別。一般而言，英美法系的行政程序法被稱為公正模式，西歐早期的行政程序法則具有效率模式的特點。從西方兩大法系行政程序法發(fā)展的總軌跡來看，經(jīng)歷了一個從效率優(yōu)先模式向公正機制優(yōu)先模式的發(fā)展過程。中國行政程序法典的制定應該順應行政法發(fā)展潮流，應該把公正（權(quán)利）優(yōu)先、兼顧效率作為我國行政程序立法的目標模式。筆者認為：只有采用這樣的目標模式才更符合我國國情的需要，更符合實現(xiàn)法治國家目標的需要。④

（四）行政程序法典化工作應體現(xiàn)實事求是、循序漸進原則，在堅持追求理想目標模式前提下有步驟進行。

中國行政程序法典化在堅持理想的價值目標的同時，要使民主與效率相協(xié)調(diào)，要使公正優(yōu)先、兼顧效率原則得到充分體現(xiàn)，這是方向。無論是行政機關(guān)的行政程序自我控制還是司法機關(guān)對行政機關(guān)活動的控制都應該實事求是，并應留給行政機關(guān)自由裁量的合法空間和自由度，要充分保護行政機關(guān)活動適合社會需要和符合管理目標的適應性、靈活性。

（五）抓緊收集各國、各地區(qū)行政程序法典立法資料，開展比較研究，進行立法經(jīng)驗交流，取人之長，補已之短，為制定行政程序法典創(chuàng)造條件。

各國、各地區(qū)行政程序法制定過程中都有一個相互借鑒和學習的過程。美國行政程序立法過程中曾借鑒大陸法系國家有關(guān)經(jīng)驗；我國臺灣地區(qū)的程序法草案就是在廣泛收集外國行政程序法最新資料基礎(chǔ)上進行的。

我國行政法學者只要虛心學習，并尊重實踐，借鑒國外有益經(jīng)驗，并與實際部門攜手合作，爭取使我國行政程序法典早日成功出臺，這將成為我國實現(xiàn)社會主義法治國家的一個重要標志。

四、我國行政程序法典化是依法行政的基本要求

依法行政， 是行政法治的一項基本內(nèi)容， 也是現(xiàn)代法治國家開展行政活動所必須遵循的一項基本原則。它貫穿于行政管理的全過程， 是行政管理科學化、民主化、法制化的途徑和保障。從依法行政的曲折歷史來看，行政作為一種國家活動，是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。

行政程序的法定化是行政法治的核心問題之一，行政法治有賴于行政程序來保障，因為任何行政行為都只能通過一定的程序才能得以實施。沒有行政程序的法定化，就沒有依法行政可言。

然而，行政程序法典化的趨勢不是偶然的，它是一個漸進的過程，是社會調(diào)節(jié)市場經(jīng)濟發(fā)展和政府角色之間矛盾的產(chǎn)物，是調(diào)節(jié)政府公共權(quán)力與公民權(quán)利之間矛盾的產(chǎn)物，也是政府解決實現(xiàn)社會公正目標與自身效率目標矛盾的產(chǎn)物。從這樣的角度觀察問題，中國行政程序法典化成為中國法學界一個方興未艾的新的熱門課題也不是偶然的。⑤

筆者認為，我國行政程序法典化是我國依法行政的基本要求，因此，我們必須做好以下方面的工作。第一，制定統(tǒng)一的行政程序法律制度，作為規(guī)范行政行為程序的基本法規(guī)，這樣使行政權(quán)力的具體運作在程序上具有相對的統(tǒng)一性。第二，制定統(tǒng)一的行政程序法規(guī)，為行政主體及其工作人員提供一個基本的活動細則。第三，制定統(tǒng)一的行政程序法規(guī)，為各個單行行政行為立法提供程序方面的基本規(guī)范，由此可避免立法過程中大量的重復性的規(guī)定，以及因缺乏統(tǒng)一規(guī)定而容易產(chǎn)生的矛盾與沖突。第四，制定統(tǒng)一的行政程序法典，為行政相對人參與行政活動提供基本準則。第五，制定統(tǒng)一的行政程序法典，為行政司法及司法審查活動提供統(tǒng)一的成文法依據(jù)。⑥對行政權(quán)力來說，行政程序法將行政權(quán)力的具體實施置于公開、嚴密、固定的操作程序之中，這既可以防止行政權(quán)的消極怠工和行政效率低下的現(xiàn)象，又可以限制行政權(quán)力的隨意性，從而為增加行政透明度、提高行政效率、有效制約行政權(quán)力腐敗現(xiàn)象創(chuàng)造了重要的條件。

（作者單位：武漢警官職業(yè)學院）

注釋：

①應松年.行政程序法律制度.

②楊海坤.行政程序法典將成為我國保障依法行政的基本程序法.人大研究，2006（6）.

③應松年.關(guān)于行政程序立法的幾個問題.行政程序法研究.第12頁.

④章劍生.行政程序法學原理.第101～118頁.

⑤季衛(wèi)東.法律程序的意義.中國社會科學.1993年第1期.

⑥王學棟.論行政行為司法審查的標準.石油大學學報（社會科學版），2004（2）.