試論國有控股上市公司高管薪酬的法律控制

摘要 薪酬制度是公司治理中的重要激勵機制，由于委托代理問題的存在，有必要通過法律對公司高管薪酬加以控制。國有控股上市公司在我國證券市場上占有重要位置，國有股東的特殊所有制屬性對于公司高管薪酬會產生特殊的不利影響。由于行政邏輯與市場邏輯相沖突，導致法律對高管薪酬控制的制度缺陷。

關鍵詞 國有控股上市公司 高管薪酬 法律控制

中圖分類號：D920 文獻標識碼：A

2008年以來，由于受金融危機的影響，除了首當其沖的金融類企業之外，其他上市公司業績也都不同程度的受到影響。如果說在經濟上升周期，公司的業績增長部分掩蓋了對于高管薪酬問題的關注；那么在業績出現下滑的逆轉點上，不合理的高管薪酬就會重新突兀地呈現在社會公眾面前，成為備受關注的新聞熱點。而其中國有控股上市公司高管的薪酬控制問題，無論在輿論呼吁還是制度實踐層面，都受到越來越多的重視。

一、國有控股上市公司高管薪酬控制的特殊制度

國有控股上市公司在我國證券市場上占有重要位置，其特殊的所有制屬性形成了大股東控制與內部人控制相交錯、行政邏輯與市場邏輯相沖突的治理特征，對于公司高管薪酬會產生特殊的不利影響，共同構成了需要對其高管薪酬加以規制的特殊原因。

（一）國資委對國有控股上市公司高管薪酬的決定權。

對于國有控股上市公司而言，其高管薪酬決定的核心問題是履行出資人職責的國資委如何參與到上述一般性的上市公司治理機制中。按照《企業國有資產法》的規定，履行出資人職責的機構應當向國有資本控股公司、國有資本參股公司的股東會、股東大會提出董事、監事人選；并且確定其任命的國家出資企業管理者的薪酬標準。但值得注意的是，國資委頒布的《中央企業負責人經營業績考核暫行辦法》和《中央企業負責人薪酬管理暫行辦法》賦予國資委更寬泛的薪酬確定權，不僅包括代表國有資本的董事，監事，還包括由國有資產代表出任總經理（總裁），甚至列入國資委黨委管理的副總經理（副總裁）、總會計師。但是，這實際上有超越《企業國有資產法》所賦予的法定權限之嫌。

同時，除了國資委的直接決定權外，《薪酬管理暫行辦法》還規定了一項與公司法相交叉的權利：國有控股及參股企業中的國有股權代表可以參照本辦法提出本企業負責人薪酬調控意見，并按法定程序分別提交企業董事會、股東會審議決定。

在保持對高管薪酬決定權不變的前提下，國資委也在試圖改革控制方式采用更為市場化的，與高管業績更具關聯性的薪酬確定規則。這方面的努力集中在2003年開始實行的《中央企業負責人業績考核暫行辦法》和《中央企業負責人薪酬管理暫行辦法》兩個規范性文件中，這兩個辦法共同規定了中央企業高管薪酬由基薪、績效薪金和中長期激勵部分構成。其中績效薪金與經營業績考核結果掛鉤，以基薪為基數，根據企業負責人的年度經營業績考核級別及考核分數確定。經考核后，兌現績效薪金的60%，其余40%的績效薪金延期到離任或連任的第二年兌現。

總體而言，我國國有控股上市公司高管薪酬的決定，遵循著“誰委任，誰定薪”的基本原則。在法律上，股東會和董事會分享高管薪酬決定權；而在事實上國有控股上市公司是由履行出資人職責的政府機構通過股東會和董事會行使決定權。

（二）對國有控股上市公司高管薪酬的行政控制。

與普通上市公司的高管薪酬控制不同，國資委和其他政府部門還通過規范性文件或者行政命令等方式而對國有控股公司的高管薪酬薪酬水平和確定方式加以直接的控制和干預。

2009年國資委等6部位聯合下發了《關于進一步規范中央企業負責人薪酬管理的指導意見》，其核心是要在高管薪酬與職工收入和工資業績之間建立有效關聯，從而以更為靈活的方式限制高管薪酬，根本對該指導意見的官方解釋：“指導意見出臺后，作為國有出資人和大股東，在上市公司董事會里作決策時，就應據此作為參照的底線與標準”。2010年，銀監會又頒布了《商業銀行穩健薪酬監管指引》，從完善公司治理、加強內部控制和防范金融風險的角度，對銀行業高管的薪酬提出了監管標準，要求“商業銀行主要負責人績效薪酬應在基本薪酬的3倍內確定”。這實際上是在外部市場環境惡化企業盈利壓力加大的情況下，政府部門試圖重新通過行政控制的方式而對國有控股上市公司高管薪酬加以嚴格約束。

二、國有控股上市公司高管薪酬控制的制度缺陷

（一）替代激勵機制。

對國有控股上市公司高管薪酬的規制是以定薪決策和薪酬水平的行政控制為基礎，從本質上講是對人力資本價格的管制。微觀經濟學研究已證明，背離均衡價格水平的管制，可能帶來行為扭曲和資源錯配。因而，對國有控股上市公司高管薪酬的規制過嚴，其直接結果便是大量的替代性激勵機制盛行。

由于國有控股上市公司正處于政府權力和市場主體的交接點上，因而最普遍也是政府最擅長的替代性激勵方式，便是用非市場化激勵彌補薪酬激勵的不足。主要方式是給公司高管評定行政級別或轉任到政府部門。根據上海證券交易所的調查統計，60%以上的國有控股上市公司高管具有行政級別 。通過行政級別的評定，政府部門可以通過晉升公司高管行政級別，使其獲得附帶于級別的政治利益和政治榮譽，以彌補薪酬的不足部分。更為重要的是，由于組織人事部門事實上控制著國有控股上市公司高管的選拔和提名權，因而也就可以方便的將高管提拔或轉任到政府部門任職。這類公司高管與政府公務員之間職務轉換的“旋轉門機制”因其中可能牽涉政府與企業之間的利益輸送，所以在國外市場經濟發達國家是受到嚴格限制；但在中國“黨管干部”的統一人事體制下卻并不存在任何障礙。由公司高管而晉升到政府部門或者本行業監管部門的負責人。至今仍然是國有控股上市公司高管的一項重要替代性激勵因素。

（二）薪酬制度混亂。

雖然上市公司高管在程序上都是由股東會和董事會選舉產生，但事實上，在國有控股上市公司中，由國有股持股主體提名委派的高管，其選拔和管理事實上由組織人事部門進行，其薪酬受政府部門的行政控制更為嚴格。但與此同時，也有大量高管是由公司通過市場機制選擇聘任的，其薪酬在程序上只通過公司董事會而決定其薪酬，在數額上完全與經理人市場的薪酬水平相掛鉤。由此即出現了同一公司內部，兩種薪酬決定體制相沖突的問題。

這一沖突尤其反映在2008年上市商業銀行年報的高管薪酬項目中 。在最大的三家國有控股商業銀行，工商銀行董事長姜建清年薪為161萬，建設銀行董事長郭樹清年薪為157萬和中國銀行董事長肖鋼年薪為151萬元。而同樣是在三大行內部，建設銀行投資理財總監薪酬為373萬元；中國銀行信貸風險總監年薪為995萬元，總稽核年薪為442萬元，均遠遠超出其董事長的年薪。董事長年薪不及其下屬高管的尷尬，頗為戲劇性地反映了國有控股上市公司高管薪酬規制方式的沖突。一方面，作為副部級的“中管干部”，這三家國有控股商業銀行的董事長不能領取市場化的高薪；但另一方面，董事長的薪酬水平尚不及下屬，則公司內部薪酬系統肯定出現了混亂，而這一混亂正是來源于對高管薪酬的行政管制實際上與公司治理的薪酬決定發生了沖突。

（三）激勵機制虛擬化。

對國有控股上市公司高管薪酬的行政控制而引起的另一類制度沖突則是高管激勵的虛擬化。

2009年中海油（在紐約和香港上市的上市公司）高管高達千萬元的年薪引發社會普遍關注，但中海油隨后發表聲明稱：中海油高管領取的只是名義薪酬，“作為國資委直接領導的中央企業負責人，中海油高管層是在績效考核的基礎上，按照價值貢獻確定個人實際收入，并經國資委確認后執行” 。中海油董事長傅成玉針對其名義薪酬的解釋是，該薪酬是經獨立董事確定而執行的，“作為上市公司，公司治理機制要求我拿這么多；而作為國有企業，中國國情又不允許我拿這么多” 。這一解釋實際上恰好透露出了國有控股上市公司高管薪酬規制沖突的實質：中海油處于“一司兩制”，內外有別的尷尬境地之中。傅成玉一方面作為國有企業中海油總公司的總經理，他的薪酬是由國資委直接確定的；另一方作為上市公司中海油有限公司的董事長，法律又要求其薪酬又需要由薪酬委員會和董事會來確定；當而這兩種機制發生沖突不相一致時，最終實際獲得執行的是國資委的決定。

三、國有控股上市公司高管薪酬控制的制度完善

如前文所述，行政權力對國有控股上市公司高管薪酬的過度控制，導致了高管薪酬激勵機制中，替代性激勵的盛行。因此，減少對高管薪酬的行政控制便成為制度完善的核心所在。

減少對高管薪酬的行政控制，首先應當進一步厘清政府權力與企業經營自由之間的相互關系，除了極少數經過嚴格限定的自然壟斷和涉及國家安全的產業之外，在其他產業逐漸放松基于所有權性質的準入限制；減少由于政策優惠或政策負擔而給予國有控股上市公司的經營業績的不確定性影響；從而使國有控股上市公司的經營績效能夠真正有效的反映高級管理層所做出的經營決策與經營努力。唯有如此，才能使問題有一個可解決的基礎，也即國有控股上市公司高管薪酬的規制方式，才是真正建立在一個能夠發揮其效力的制度環境之中。

在短期內，政府在國有控股上市公司中的控股地位是不會有實質性改變的，因此，國有資產管理部門對公司高級管理層的任命或提名也將會隨之而存在。但是，從薪酬規制的層面邏輯來看，國有資產管理部門的任免權并非意味著高管薪酬只能以公務員薪酬體系作為參照和標準。在這一思路之下，可以從兩個方面同步理順高管薪酬規制的微觀基礎。一方面，隨著宏觀制度環境的變化，國有控股上市公司成為真正的商事主體，其高管的薪酬也應該同其他任何商業機構一樣與公司的業績相掛鉤，從而構成其薪酬體系的基礎；而不是如公務員系統以行政級別和任職時間作為定薪基礎；而在另一方面，原先附隨于國有性質的政治待遇、行政級別等替代性激勵機制，需要加以剝離和取消。在這一基礎上，即可以逐漸減少政府對國有控股上市公司高管薪酬的行政控制，不再以行政命令的方式來對高管薪酬設定最高限額或比例。

同時，減少對高管薪酬的行政控制，意味著各級國有資產管理部門作為履行出資人職責的機構應當改變工作方式。減少行政控制，絕非意味著國有資產管理部門可以放棄其代表政府對國有控股上市公司履行出資人職責，否則可能導致國有控股上市公司更為嚴重的內部人控制問題。作為國有控股上市公司的股東，國有資產管理部門對公司高管薪酬的決定權，應當按照公司法的規定，通過股東大會來行使，以股東大會決議的形式而非以行政命令的方式作出。

（作者：宮慶方，中央紀委法規室干部；時 晉，中國政法大學博士研究生）

注釋：

上海證券交易所研究中心.中國公司治理報告（2006）.復旦大學出版社2007年版，第134頁.

以下數據均來自各相關三家上市商業銀行2008年年報，下載地址http：//www.sse.com.cn/sseportal/ps/zhs/ggts/listindex_s.html，下載日期2011年10月5日

新浪網轉載.第一財經日報.傅成玉千萬年薪：只是名義收入.2009年4月14日，http：//finance.sina.com.cn/roll/20090414/02386097496.shtml，訪問于2011年10月5日.

新浪網轉載.第一財經日報.傅成玉千萬年薪：只是名義收入.2011年10月5日，http：//finance.sina.com.cn/roll/20090414/02386097496.shtml，訪問于2011年10月5日.

參考文獻：

[1][美]伯切克.趙立新等譯.無功受祿：審視美國高管薪酬制度.法律出版社2009年版.

[2]李建偉.高管薪酬規范與法律的有限干預.政法論壇.2008年第5期.

[3]朱奕錕.經營者薪酬：正當性危機與程序控制.法學論壇.2004年第6期.

[4]郁光華.從代理理論看高管報酬的規范.現代法學.2005年第2期.