基層統(tǒng)計(jì)對(duì)完善普查方法制度的探析

摘要 普查工作是統(tǒng)計(jì)工作的重要組成部分，21世紀(jì)開(kāi)展的幾次大型全國(guó)性普查，為各級(jí)黨政機(jī)關(guān)制定方針政策提供了有力參考，普查中也暴露出普查方法制度存在諸多問(wèn)題和弊端，嚴(yán)重影響了普查工作的數(shù)據(jù)質(zhì)量，通過(guò)對(duì)這些存在問(wèn)題的分析，從基層統(tǒng)計(jì)工作角度提出了改進(jìn)和完善普查方法制度的幾點(diǎn)探析建議。

關(guān)鍵詞 普查 制度 完善 建議

中圖分類號(hào)：F123 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

普查是一種專門組織的一次性全面調(diào)查，是大規(guī)模的國(guó)情國(guó)力調(diào)查，是按照國(guó)家規(guī)定的統(tǒng)一調(diào)查時(shí)間、統(tǒng)一調(diào)查項(xiàng)目、統(tǒng)一填寫方法對(duì)所有調(diào)查對(duì)象進(jìn)行的全面調(diào)查登記。進(jìn)入二十一世紀(jì)，我國(guó)共進(jìn)行了第五、六次全國(guó)人口普查、第二次全國(guó)基本單位普查、第一、二次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查、第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查，這些普查為國(guó)務(wù)院和各級(jí)政府實(shí)行科學(xué)決策特別是加強(qiáng)和改進(jìn)宏觀調(diào)控提供重要依據(jù)。但在普查過(guò)程中，也暴露出普查方法制度的諸多弊端。

一是基層統(tǒng)計(jì)力量單薄，普查工作孤掌難鳴；二是普查工作頻繁，經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)不合理；三是普查員選調(diào)難，普查隊(duì)伍質(zhì)量參差不齊；四是普查時(shí)間安排不盡合理，普查工作難到位；五是普查的內(nèi)容設(shè)計(jì)太過(guò)復(fù)雜，不同普查內(nèi)容重復(fù)；六是調(diào)查對(duì)象的配合程度差，普查的數(shù)據(jù)質(zhì)量難以保證；七是調(diào)查內(nèi)容涉及隱私，調(diào)查對(duì)象自我保護(hù)意思增強(qiáng)；八是普查工作虎頭蛇尾，普查結(jié)果滯后嚴(yán)重，這些情況都會(huì)影響普查數(shù)據(jù)質(zhì)量。

本文從基層統(tǒng)計(jì)角度出發(fā)，根據(jù)多年工作實(shí)際感受，對(duì)改進(jìn)和完善普查方法制度進(jìn)行探析。

一、整合周期性普查項(xiàng)目

現(xiàn)行周期性全國(guó)普查是10年有4次大型普查，每逢0年份進(jìn)行人口普查，逢3和8年份進(jìn)行經(jīng)濟(jì)普查，逢6年份進(jìn)行農(nóng)業(yè)普查，其間逢5年份進(jìn)行1%人口變動(dòng)抽樣調(diào)查，以及交叉進(jìn)行的RD清查、城鄉(xiāng)劃分調(diào)查，普查密度大，基層統(tǒng)計(jì)人員少，統(tǒng)計(jì)力量和工作任務(wù)不匹配，工作負(fù)擔(dān)重、壓力大。為了更好地搞好周期性普查工作，減輕基層統(tǒng)計(jì)人員負(fù)擔(dān)，節(jié)省人力、物力、財(cái)力，保證普查的數(shù)據(jù)質(zhì)量，有必要對(duì)普查項(xiàng)目和普查周期進(jìn)行整合。一是把農(nóng)業(yè)納入經(jīng)濟(jì)普查的范疇。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在三次產(chǎn)業(yè)劃分中為第一產(chǎn)業(yè)，應(yīng)該把農(nóng)業(yè)納入經(jīng)濟(jì)普查的范疇，通過(guò)一次經(jīng)濟(jì)普查，就可以查清全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量和產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，及時(shí)滿足各級(jí)政府、各行各業(yè)的需要。二是把RD清查與經(jīng)濟(jì)普查結(jié)合在一起。農(nóng)業(yè)納入經(jīng)濟(jì)普查范圍，RD清查就不必要單獨(dú)進(jìn)行，在經(jīng)濟(jì)普查方案中，增加RD普查內(nèi)容就可以了。三是把城鄉(xiāng)劃分調(diào)查與人口普查結(jié)合在一起。把城鄉(xiāng)劃分工作作為人口普查前期準(zhǔn)備工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，與劃分普查區(qū)和普查小區(qū)工作同時(shí)進(jìn)行。四是調(diào)整周期性普查密度。經(jīng)濟(jì)普查5年一次過(guò)于頻繁，還是以10年為一個(gè)周期為佳。理由是一方面經(jīng)濟(jì)普查不僅要查清經(jīng)濟(jì)總量，更重要的是要查清國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，相距10年更能反映我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化；另一方面10年為一個(gè)周期可以減輕基層工作負(fù)擔(dān)。

二、優(yōu)化普查內(nèi)容指標(biāo)

普查內(nèi)容設(shè)計(jì)一次比一次多，一次比一次復(fù)雜，各種普查還出現(xiàn)指標(biāo)重復(fù)設(shè)計(jì)。如第四次全國(guó)人口普查只有21個(gè)項(xiàng)目，而第五、第六次全國(guó)人口普查項(xiàng)目翻了一番多；第一次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查只有38個(gè)項(xiàng)目，而第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查有74個(gè)項(xiàng)目；在第五、六次全國(guó)人口普查、第二次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查都出現(xiàn)居民居住環(huán)境、生活質(zhì)量、人口流動(dòng)及就業(yè)情況調(diào)查。保證普查數(shù)據(jù)質(zhì)量要貫穿于普查工作全過(guò)程，普查方案、內(nèi)容設(shè)計(jì)都要服從于普查質(zhì)量的要求，在設(shè)計(jì)調(diào)查內(nèi)容時(shí)應(yīng)該進(jìn)行全面調(diào)研、充分考慮我國(guó)現(xiàn)階段基層特別是農(nóng)村基層的狀況、調(diào)查員的能力、基層的財(cái)力負(fù)擔(dān)，立足我國(guó)現(xiàn)階段的基本國(guó)情，科學(xué)實(shí)用。一是要簡(jiǎn)化普查項(xiàng)目指標(biāo)，普查內(nèi)容不可一昧追求大而全，追求與國(guó)際接軌，要按照普查的最終目的，以提高普查數(shù)據(jù)質(zhì)量為中心，普查內(nèi)容指標(biāo)應(yīng)該簡(jiǎn)單明了，能簡(jiǎn)則簡(jiǎn)，能免則免；二是不能讓部門搭車調(diào)查，普查應(yīng)該嚴(yán)格按照普查的目的意義，設(shè)置普查項(xiàng)目，不能因?yàn)槟硞€(gè)部門的需要就隨意增加普查指標(biāo)，把普查表變成明細(xì)表；三是普查內(nèi)容不要重復(fù)，經(jīng)濟(jì)普查和人口普查的內(nèi)容設(shè)計(jì)應(yīng)該根據(jù)各自的普查目的設(shè)置普查指標(biāo)，不要有重復(fù)調(diào)查項(xiàng)目出現(xiàn)，避免調(diào)查資源的浪費(fèi)。

三、科學(xué)安排普查登記時(shí)間

在開(kāi)展普查工作中，普查時(shí)間進(jìn)度安排有幾種不合理，一是普查登記時(shí)間不合理，把普查登記時(shí)間放在歲末年初，也就是春節(jié)前，眾所周知，春節(jié)是我國(guó)最重要的傳統(tǒng)節(jié)日，加上年末歲初，各項(xiàng)工作集在一起。二是普查進(jìn)度安排不合理，如人口普查小區(qū)劃分先于摸底工作進(jìn)行，致使劃分出來(lái)的小區(qū)人數(shù)差別很大，出現(xiàn)有的小區(qū)幾十人，有的小區(qū)上千人、甚至更多，嚴(yán)重影響普查進(jìn)度和質(zhì)量；三是數(shù)據(jù)處理審核出結(jié)果時(shí)間拖得太長(zhǎng)。所以，整合后的經(jīng)濟(jì)普查和人口普查的標(biāo)準(zhǔn)登記時(shí)間放在什么時(shí)候最為合適，應(yīng)該根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況和傳統(tǒng)習(xí)慣以及經(jīng)濟(jì)普查、人口普查各自特點(diǎn)來(lái)定。（1）針對(duì)經(jīng)濟(jì)普查，因涉及全年的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，財(cái)務(wù)結(jié)算要有一定時(shí)間，特別是上市公司，財(cái)務(wù)報(bào)表往往要到新年的第二季度才能出來(lái)，可以將經(jīng)濟(jì)普查按排在逢“5”年份，登記時(shí)間安排在5月份，而4月份作為普查摸底時(shí)間，普查登記內(nèi)容為上一年度資料，對(duì)普查員的培訓(xùn)時(shí)間可以結(jié)合布置年報(bào)進(jìn)行。（2）對(duì)于人口普查，維持在逢“0”年份進(jìn)行，而登記標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間恢復(fù)第四次全國(guó)人口普查的登記標(biāo)準(zhǔn)時(shí)間，即7月1日零時(shí)，城鄉(xiāng)劃分調(diào)查、普查區(qū)劃分在上一年進(jìn)行，3月份完成普查員和普查指導(dǎo)員選調(diào)工作，4月份完成普查員、普查指導(dǎo)員培訓(xùn)工作，普查小區(qū)劃分與普查摸底工作同時(shí)進(jìn)行，并進(jìn)行小區(qū)圖的繪制工作，在5-6月份完成。

四、建立合理普查經(jīng)費(fèi)分擔(dān)制度

在普查經(jīng)費(fèi)籌措渠道、籌措方式上規(guī)定了“中央和地方負(fù)責(zé)”的原則，省、設(shè)區(qū)市只負(fù)責(zé)本級(jí)的工作經(jīng)費(fèi)，而占普查經(jīng)費(fèi)比重最大的普查員培訓(xùn)費(fèi)用和工資沒(méi)有明確的分擔(dān)比例，全部要由縣鄉(xiāng)兩級(jí)負(fù)擔(dān)，這給縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。由于縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）普查工作經(jīng)費(fèi)有限，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力直接聘請(qǐng)普查員，在“兩員”選調(diào)環(huán)節(jié)，基層的做法基本還是以行政手段、行政任務(wù)一級(jí)壓一級(jí)的強(qiáng)制進(jìn)行，大部分普查員只能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村（居）委會(huì)干部擔(dān)任，由于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼有限，村（居）委會(huì)干部迫于是政府行為，勉強(qiáng)從事普查工作，責(zé)任心難以到位，加之外部環(huán)境復(fù)雜，上門登記難，普查數(shù)據(jù)質(zhì)量難以保證。因此，現(xiàn)行普查經(jīng)費(fèi)籌措方式必須改變，普查是國(guó)務(wù)院組織的大型國(guó)情國(guó)力調(diào)查，普查經(jīng)費(fèi)應(yīng)由國(guó)家統(tǒng)一籌集，明確各級(jí)政府對(duì)普查經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)比例，而不是單單一句“中央和地方負(fù)責(zé)”。在籌措方式上，可以采取以下措施：一是國(guó)家和省級(jí)政府應(yīng)當(dāng)提高分擔(dān)普查經(jīng)費(fèi)比例，承擔(dān)較大比例的普查員、普查指導(dǎo)員培訓(xùn)費(fèi)用和工作補(bǔ)貼，以加強(qiáng)普查員的培訓(xùn)力度，提高普查員工作待遇，發(fā)揮普查員工作積級(jí)性；二是明確地方政府應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)普查經(jīng)費(fèi)額度。國(guó)務(wù)院根據(jù)我國(guó)東部、中部、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異、勞動(dòng)報(bào)酬水平不同、工作難易程度、物價(jià)水平情況，深入調(diào)查研究，合理預(yù)算普查所需經(jīng)費(fèi)，確定各省（市、自治區(qū)）普查所需最低經(jīng)費(fèi)，各省政府再根據(jù)實(shí)際確定各縣（市、區(qū)）普查所需最低費(fèi)用，并明確設(shè)區(qū)市應(yīng)承擔(dān)“兩員”培訓(xùn)費(fèi)用、工作補(bǔ)貼比例，由普查領(lǐng)導(dǎo)小組與財(cái)政部門聯(lián)合發(fā)文執(zhí)行。

五、強(qiáng)化獎(jiǎng)勱和責(zé)任追究

各級(jí)政府應(yīng)該把大型普查工作納入政府工作年終績(jī)效考評(píng)內(nèi)容，建立獎(jiǎng)勱和責(zé)任追究制度，嚴(yán)格問(wèn)責(zé)。一是及時(shí)落實(shí)工作機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所、人員、經(jīng)費(fèi)等前期準(zhǔn)備，建立工作規(guī)章制度，加強(qiáng)組織管理；強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)配合，合力推進(jìn)普查工作順利開(kāi)展。二是在經(jīng)濟(jì)普查中，要嚴(yán)格執(zhí)行《統(tǒng)計(jì)法》和《全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查條例》，堅(jiān)持實(shí)事求是，查清生產(chǎn)活動(dòng)單位，個(gè)體工商戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)情況，敦促生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者如實(shí)填報(bào)普查表，嚴(yán)禁虛服、瞞報(bào)普查數(shù)據(jù)，堅(jiān)決打擊拒絕普查行為，嚴(yán)查篡改或授意虛、瞞報(bào)普查數(shù)據(jù)；三是在人口普查中，要嚴(yán)格執(zhí)行普查方案，不折不扣貫徹落實(shí)上級(jí)政府為做好人口普查制定的各項(xiàng)配套措施，確實(shí)做好普查前的戶口整頓工作，落實(shí)超生人口入戶政策，徹底查清政策外出生人口。《全國(guó)人口普查條例》應(yīng)該明確規(guī)定：對(duì)于在人口普查中不落實(shí)或落實(shí)相關(guān)政策不徹底，造成普查人口漏登的，堅(jiān)決追究責(zé)任，普查后再有發(fā)現(xiàn)政策外出生人口，堅(jiān)決給予地方黨政領(lǐng)導(dǎo)“一票否決”；四是要遵守普查紀(jì)律。普查機(jī)構(gòu)和普查人員要嚴(yán)格按照統(tǒng)計(jì)法要求，對(duì)于商業(yè)秘密和涉及個(gè)人信息，要嚴(yán)格保密，不得對(duì)外泄露，如有違反，堅(jiān)決追究法律責(zé)任；五是落實(shí)獎(jiǎng)勱制度，在普查中嚴(yán)格執(zhí)行普查方案，認(rèn)真貫徹落實(shí)普查政策，在普查工作中成績(jī)顯著的單位和個(gè)人予以表彰，在年終績(jī)效考評(píng)給予加分；六是擴(kuò)大按常住人口分配參政議政比例，在分配參加各級(jí)人民代表大會(huì)人數(shù)時(shí)，應(yīng)該按照普查時(shí)的常住人口進(jìn)行分配，并進(jìn)一步擴(kuò)大比例，對(duì)于政協(xié)委員的分配，除按界別進(jìn)行分配外，拿出一定比例按常住人口進(jìn)行分配。

六、形成公民和社會(huì)組織自覺(jué)參加普查登記的機(jī)制

普查工作涉及千家萬(wàn)戶，需要全社會(huì)的支持和共同配合，普查質(zhì)量的好壞，很大程度上取決于被調(diào)查對(duì)象的配合程度，所以，探索建立形成一套公民和社會(huì)組織自覺(jué)參加普查登記的機(jī)制非常重要。一是探索建立普查信用制度管理。把企業(yè)參與普查工作納入信用管理，對(duì)在普查工作中積極配合、如實(shí)申報(bào)普查指標(biāo)數(shù)據(jù)的，為普查工作做出貢獻(xiàn)的，記入優(yōu)秀信用等級(jí)，在評(píng)優(yōu)評(píng)先、品牌評(píng)定中給予優(yōu)先考慮；對(duì)于在普查工作中不配合、不支持、阻撓、破壞普查工作、提供不真實(shí)的普查數(shù)據(jù)，影響普查質(zhì)量的，除按《統(tǒng)計(jì)法》和相關(guān)法律法規(guī)查處外，還應(yīng)記入信用管理黑名單，在評(píng)優(yōu)評(píng)先、品牌評(píng)定中堅(jiān)決淘汰。二是探索建立獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒并舉制度。建立如實(shí)申報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)和隱瞞不報(bào)懲戒制度。如在人口普查中，如實(shí)申報(bào)政策外出生人口的，除了按低限收取政策外生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)外，經(jīng)濟(jì)確實(shí)有困難的，可以申請(qǐng)分期繳納；如果繼續(xù)隱瞞不報(bào)，普查登記過(guò)后再申報(bào)的，加倍征收政策外生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，對(duì)于高收入群體，按實(shí)際收入征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)；政策外生育在本次普查登記不申報(bào)，下次普查登記時(shí)申報(bào)的，同樣加倍征收政策外生育社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。三是探索建立流動(dòng)人口常住地管理。流動(dòng)人口登記是人口普查的難點(diǎn)，也是人口普查的重點(diǎn)，直接關(guān)系到人口普查的數(shù)據(jù)質(zhì)量。我國(guó)人口管理以戶籍地管理為主，流動(dòng)人口管理相對(duì)薄弱，要加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的管理，改變?nèi)丝诠芾碇贫龋瑢?shí)行以常住地管理為主，戶籍地管理為輔。要敦促用工單位與職工簽訂勞動(dòng)合同，公安部門要給予居住半年以上的外來(lái)人口發(fā)放居住證，納入常規(guī)管理。

總之，我國(guó)地域廣闊，人文環(huán)境千差萬(wàn)別，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，各種經(jīng)濟(jì)組織形式多樣，普查工作面臨各種各樣的挑戰(zhàn)，要做好全國(guó)性的普查工作，必須立足我國(guó)實(shí)際，探索適合我國(guó)現(xiàn)階段基本國(guó)情的普查方法，不斷創(chuàng)新普查方法制度，開(kāi)創(chuàng)我國(guó)普查工作新局面。

（作者：福建省南安市統(tǒng)計(jì)局，副局長(zhǎng)，統(tǒng)計(jì)師，主要研究方向：統(tǒng)計(jì)方法制度、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展）

參考文獻(xiàn)：

[1]孫書(shū)振，人口普查“五問(wèn)”《數(shù)據(jù)》2010.02.

[2]喬曉春、王存同，2010年人口普查：挑戰(zhàn)與對(duì)策研討會(huì)綜述《人口與發(fā)展》，2010.01.

[3]王國(guó)忠，對(duì)今后人口普查的幾點(diǎn)建議《中國(guó)統(tǒng)計(jì)》，2001.12.

[4]潘東興，破解外出人口普查難題，《數(shù)據(jù)》，2010.03.

[5]趙二寧、金曉莉、候冬，第六次全國(guó)人口普查反思—以某市綜合試點(diǎn)為例，《魅力中國(guó)》，2010.10.