后危機(jī)時(shí)代土地儲(chǔ)備貸款融資面臨的政策障礙

【摘要】土地儲(chǔ)備是政府對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行宏觀控制的一種手段，但土地儲(chǔ)備需要大量的資金來支撐，銀行貸款作為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資的主要來源，在土地儲(chǔ)備中發(fā)揮重要作用。土地儲(chǔ)備銀行貸款受金融、財(cái)政、土地等政策的影響和制約，在當(dāng)前銀根緊縮環(huán)境下，土地儲(chǔ)備貸款受到嚴(yán)格監(jiān)管，提高了門檻，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)要想繼續(xù)獲得儲(chǔ)備貸款面臨更多政策上的障礙。因此，在現(xiàn)行政策前提下，找出應(yīng)對(duì)措施，籌集土地儲(chǔ)備急需的資金，是確保土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)健康運(yùn)作的當(dāng)務(wù)之急。

【關(guān)鍵詞】土地儲(chǔ)備 貸款融資 政策障礙

國際金融危機(jī)的影響還在繼續(xù)，2011年以來國家對(duì)金融及房地產(chǎn)政策進(jìn)行了調(diào)整，呈現(xiàn)監(jiān)管從嚴(yán)的新趨勢(shì)。隨著調(diào)控政策的不斷深入，國家信貸資金投放規(guī)模進(jìn)一步緊縮，企業(yè)融資難度增大，作為代表政府從事土地收購儲(chǔ)備的行政事業(yè)單位，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資也面臨著監(jiān)管更嚴(yán)、貸款更難的境地。

一、當(dāng)前土地儲(chǔ)備融資渠道

2007年11月國土資源部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合制定的《土地儲(chǔ)備管理辦法》頒布，我國土地儲(chǔ)備制度從此進(jìn)入全面規(guī)范運(yùn)作階段。土地儲(chǔ)備占用資金量大、資金周轉(zhuǎn)周期長(zhǎng)，來源渠道窄，根據(jù)《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》第五條“土地儲(chǔ)備資金來源于以下渠道：（一）財(cái)政部門從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲(chǔ)備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；（二）財(cái)政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲(chǔ)備的資金；（三）土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)按照國家有關(guān)規(guī)定舉借的銀行貸款及其他金融機(jī)構(gòu)貸款；（四）經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可用于土地儲(chǔ)備的其他資金；（五）上述資金產(chǎn)生的利息收入。資金來源渠道中的第（一）（二）屬財(cái)政撥款。其中來源渠道（一）是先有儲(chǔ)備土地供應(yīng)后，財(cái)政才有資金回?fù)埽虼藢?duì)于成立初期、土地儲(chǔ)備量少的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來說這一來源很少；來源渠道（二）土地收益基金，從目前各地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)情況看，收益基金計(jì)提比例一般不超過土地出讓收入的5%，且都沒有全部用于土地收購儲(chǔ)備，因此從土地收益基金中安排的財(cái)政撥款也非常有限；來源渠道（三）銀行及其他金融機(jī)構(gòu)貸款，這一融資方式是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資的主要渠道，在土地儲(chǔ)備中發(fā)揮重要作用。銀行貸款具有融資靈活、速度快、成本相對(duì)較低的優(yōu)點(diǎn)，在實(shí)際操作過程中，銀行貸款受金融、財(cái)政、土地政策的影響較大，這些政策決定土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是否能貸到款，并制約著儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的貸款規(guī)模；來源渠道（四）、（五）目前來說非常有限，相對(duì)于巨額的土地收儲(chǔ)資金，此渠道來源的資金顯得杯水車薪，甚至可以忽略不計(jì)。

二、儲(chǔ)備貸款融資面臨的政策障礙

銀行貸款融資作為土地儲(chǔ)備資金的主要來源，在銀根緊縮環(huán)境下，面臨著財(cái)政、金融、土地等方面政策的影響，主要表現(xiàn)在：

（一）財(cái)會(huì)政策障礙

財(cái)政部2009年頒布實(shí)施的《土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法（試行）》，明確土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的凈資產(chǎn)為“財(cái)政撥款收入”、“其他收入”與“交付項(xiàng)目支出”的差額。土地儲(chǔ)備貸款，銀行考核是否給予儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)放新增貸款的一個(gè)重要指標(biāo)就是現(xiàn)金流達(dá)到全覆蓋，同時(shí)，要求儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債率不能超過80%。而現(xiàn)行的會(huì)計(jì)核算辦法不能滿足銀行貸款對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)償債能力考核的要求。根據(jù)國有土地出讓收支管理辦法，土地出讓收入實(shí)行“收支兩條線”管理，儲(chǔ)備土地出讓后的成交款收入全部上繳地方財(cái)政，支出通過地方財(cái)政列入預(yù)算予以安排。現(xiàn)行核算辦法對(duì)儲(chǔ)備土地出讓后的成交價(jià)款不確認(rèn)為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收入，也不作賬務(wù)處理，在財(cái)務(wù)報(bào)告中也沒有體現(xiàn)收入，財(cái)政沒有把出讓土地成本安排回?fù)芮埃恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)報(bào)表中既不體現(xiàn)為收入也不產(chǎn)生現(xiàn)金流，因此，更不能形成土地儲(chǔ)備資金。另一方面，由于財(cái)政撥付的土地儲(chǔ)備資金是先有儲(chǔ)備土地出讓后有資金回?fù)埽桓俄?xiàng)目支出成本在土地出讓當(dāng)期就進(jìn)行結(jié)轉(zhuǎn)，確認(rèn)為當(dāng)期支出與收入進(jìn)行配比，出讓土地成本回?fù)軠笥诔杀局С龅拇_認(rèn)，當(dāng)期有支出而沒有收入，收支對(duì)比，凈資產(chǎn)為負(fù)數(shù)。根據(jù)會(huì)計(jì)等式資產(chǎn)=負(fù)債+凈資產(chǎn)（收入-支出），不考慮其他資產(chǎn)因素，當(dāng)凈資產(chǎn)為負(fù)數(shù)時(shí)，資產(chǎn)負(fù)債率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過80%甚至出現(xiàn)資不抵債的情形。因此，制度設(shè)計(jì)造成土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)賬面上資產(chǎn)負(fù)債率不符合貸款銀行的放貸要求。

（二）金融政策障礙

銀發(fā)[2003]121號(hào)，給土地儲(chǔ)備貸款設(shè)定條件：土地儲(chǔ)備發(fā)放的為抵押貸款，貸款不得超過所收購?fù)恋卦u(píng)估價(jià)值的70%，期限最長(zhǎng)不得超過兩年。為加強(qiáng)房地產(chǎn)調(diào)控，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，2011年以來國家對(duì)地方政府融資平臺(tái)進(jìn)行了清理，進(jìn)一步壓縮貸款規(guī)模，特別是銀監(jiān)發(fā)[2011]34號(hào)文下發(fā)后，要求并加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)貸款嚴(yán)格監(jiān)管，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為地方政府融資平臺(tái)之一，也在嚴(yán)管之列，出臺(tái)一系列針對(duì)性措施：

1.土地抵押貸款時(shí)間不得超過兩年

儲(chǔ)備土地周期一般都超過兩年，如果項(xiàng)目還沒有完成收儲(chǔ)，就到還款期，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)因無地可供出讓，沒有資金來源，還貸資金壓力大，還貸風(fēng)險(xiǎn)增加；其次還容易造成土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資金鏈斷裂，形成財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.貸款項(xiàng)目資本金要求全部到位

土地儲(chǔ)備項(xiàng)目貸款，主要用于土地回收、征收，地上物拆遷補(bǔ)償?shù)戎С觯Y金是逐步使用，但現(xiàn)行貸款政策要求貸款項(xiàng)目資本金達(dá)到30%，且在貸款發(fā)放前全部到位，這對(duì)自有資金比例偏低的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，增加籌集配套項(xiàng)目資本金的難度，因此，很多土地儲(chǔ)備貸款項(xiàng)目因?yàn)橘Y本金無法按時(shí)到位而被迫放棄。

3.要求開立土地出讓收入專戶

根據(jù)國有土地出讓收支管理辦法，土地出讓收入實(shí)行“收支兩條線”管理，儲(chǔ)備土地出讓后的成交款收入全部上繳地方財(cái)政，支出通過地方財(cái)政列入預(yù)算予以安排。現(xiàn)行核算辦法對(duì)儲(chǔ)備土地出讓后的成交價(jià)款不確認(rèn)為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的收入也不作賬務(wù)處理，成交價(jià)款也沒有進(jìn)入土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的賬戶，硬性要求土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在放貸銀行開立土地出讓收入專戶毫無意義。

4.要求提供合法有效的抵質(zhì)押品，不得接受地方政府任何形式的擔(dān)保

由于收儲(chǔ)資金需求巨大，此要求限制了土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)融資的靈活性。一方面存量土地需要辦理招拍掛等出讓手續(xù)，無法保證土地抵押的有效性和充分性，另一方面新增建設(shè)用地由于各種原因，辦理相關(guān)手續(xù)較為復(fù)雜，又無法保證土地抵押的合法性。上述兩個(gè)方面的影響使得土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)融資總量受到限制。

（三）土地政策障礙

儲(chǔ)備土地有兩大來源，一是國有存量土地，二是新增國有建設(shè)用地。由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市的擴(kuò)張，用地的需求量大增，國有存量土地越用越少，而新增建設(shè)用地，必須有合法的手續(xù)，獲得用地指標(biāo)才能得到銀行的貸款。由于我國實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理政策，用地指標(biāo)實(shí)行計(jì)劃控制，地根進(jìn)一步收緊，國家每年下達(dá)給地方的新增建設(shè)用地指標(biāo)非常有限，因此地方土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)獲得新增銀行貸款的規(guī)模受到用地指標(biāo)的限制。

（四）開辦資金沒有法定比例

土地儲(chǔ)備需要占用大量的資金，收儲(chǔ)周期長(zhǎng)，流動(dòng)性差，而地方政府由于財(cái)力有限，不可能投入大量財(cái)政資金進(jìn)行土地儲(chǔ)備，因此，在成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)初期，政府只撥付很少的注冊(cè)資本金。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)以注冊(cè)資本金作為項(xiàng)目資本金將很難滿足銀行要求項(xiàng)目資本金不低于30%的規(guī)定。同時(shí)，較少的注冊(cè)資本金也不能滿足銀行要求資產(chǎn)負(fù)債率不超過80%的要求。

（五）國有土地收益基金提取較低

國有土地收益基金是指按照一定比例（一般不低于1.5%）從國有土地使用權(quán)出讓收入提取的專項(xiàng)政府性基金。基金的來源主要是按比例提取的國有土地出讓收入，該比例長(zhǎng)期以來按照最低比例提取或者提取比例不高(多數(shù)為5%)。因此，不利于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)持續(xù)補(bǔ)充自有資金實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

三、解決貸款融資障礙的建議

（一）修改《土地儲(chǔ)備資金會(huì)計(jì)核算辦法（試行）》，出讓儲(chǔ)備土地中包含財(cái)政應(yīng)返還的成本，在核算辦法中增加收入類會(huì)計(jì)科目“土地出讓收入”， 專門核算出讓收入財(cái)政應(yīng)返還的成本。在出讓儲(chǔ)備土地時(shí)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)凈值項(xiàng)目成本的金額，確認(rèn)為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的出讓業(yè)務(wù)收入，記入“土地出讓收入”科目貸方，同時(shí)確認(rèn)為一項(xiàng)債權(quán)，記入“財(cái)政應(yīng)返還額度”科目借方，在實(shí)際收到財(cái)政撥款時(shí)沖減“財(cái)政應(yīng)返還額度”。這樣“土地出讓收入與交付項(xiàng)目支出同步且配比，避免凈資產(chǎn)出現(xiàn)負(fù)數(shù)的情形。

（二）放寬貸款金融政策，延長(zhǎng)土地儲(chǔ)備貸款周期。對(duì)土地儲(chǔ)備貸款，因回收、征收難度大、周期長(zhǎng)，加上從開發(fā)整理到出讓，往往超過兩年時(shí)間，因此，建議把儲(chǔ)備貸款每半年歸還一次貸款本息的政策，修改為實(shí)行分期分步收儲(chǔ)、開發(fā)、出讓，分期還貸方式，即對(duì)整個(gè)土地收儲(chǔ)項(xiàng)目分期實(shí)施，完成一部分收儲(chǔ)，出讓一部分土地，還貸一部分資金，以利于減輕土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)一次還貸的資金壓力和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）靈活運(yùn)用土地政策。面對(duì)越來越嚴(yán)格的土地政策，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)在土地政策基礎(chǔ)上盤活存量土地、重視增量土地，適當(dāng)透支未來土地指標(biāo)。也就是先用存量土地、當(dāng)年落實(shí)用地指標(biāo)的新增建設(shè)用地去貸款融資，同時(shí)建議銀行信貸機(jī)構(gòu)，把下年度用地指標(biāo)的三分之一用在本年度發(fā)放貸款，以此循環(huán)往復(fù)，解決土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)因新增用地指標(biāo)不足而貸不到款的問題。

（四）修改《土地儲(chǔ)備管理辦法》，增加土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)開辦資金法定比例、政府開辦資金到位的規(guī)定。因土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)行“收支兩條線”管理，收儲(chǔ)土地產(chǎn)生的收益全部歸地方財(cái)政，財(cái)政回?fù)芙o土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的只是已出讓土地的成本，因此為保障儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)能正常運(yùn)行，并能從銀行等金融機(jī)構(gòu)中貸到款，就要求各級(jí)政府必須保障土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的權(quán)益資金達(dá)到30%以上，當(dāng)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)運(yùn)行中資產(chǎn)負(fù)債率超過80%時(shí)，政府有責(zé)任及時(shí)補(bǔ)充開辦資金，確保土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)負(fù)債率始終低于80%，符合銀行信貸的要求。

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作者簡(jiǎn)介：陸小全(1968-)，男，廣西賀州市人，賀州市土地收購儲(chǔ)備中心會(huì)計(jì)師。研究方向：土地成本核算及行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)管理。

（責(zé)任編輯：陳岑）