集體土地房屋拆遷存在的問題及完善建議

【摘要】近年來，中國集體土地上房屋拆遷中嚴重侵害房屋所有權人權益的事件層出不窮，屢屢成為公眾關注的焦點，甚至誘發了一些群體性事件。妥善解決農村房屋拆遷問題，是構建和諧社會的迫切需要和需求。筆者擬就集體土地上房屋拆遷相關問題作一探討，提出一些建議和構想，希望對此問題有所裨益。

【關鍵詞】集體土地 房屋拆遷 征收 公共利益 補償

集體土地上的房屋拆遷，也常稱為農村房屋拆遷，是指有關主體將位于集體所有的土地上的建筑物、構筑物及其附屬設施（以下簡稱房屋）予以拆除，并對其所有權人進行補償安置的現象。

隨著城市化進程加快和市場經濟的迅猛發展，農村集體土地被大量征收，集體土地征收造成農民房屋拆遷的范圍不斷擴大，征地過程中農村房屋拆遷問題越來越成為社會的突出問題。

一、集體土地上房屋拆遷的主要問題

（一）濫用土地征收權

以公共利益的需要作為實施土地征收行為的前提是土地征收制度的核心，土地征收行為應以公共利益的名義進行。但目前，真正基于公共利益的需要而征地非常有限，絕大部分的征地都是基于商業利益的需要進行征地的。由于土地征收作為建設用地使用權市場的主要供地方式和政府在征地過程中獲取的巨大利益，地方政府濫用公共利益之名義進行土地征收普遍存在。同時，“房為地載”，集體土地被征收的同時，其上的房屋也成為征收的對象，房屋所有權人無法繼續保有其房屋，只能獲得相應補償。這實際上是公權力對集體土地所有權和地上的房屋所有權的傷害。

（二）集體土地房屋征收程序規定缺失

集體土地上的房屋拆遷問題，涉及多個法律關系，情況復雜，我國目前尚無專門的法律對其調整。《土地管理法》只規定了征收集體土地的相關程序，對征地過程中的房屋拆遷操作辦法并無規定。現行集體土地房屋拆遷中適用的主要是各級地方人大、政府發布的地方性法規、政府規章及規范性文件等。這些本身與《立法法》是矛盾的。《立法法》第八條第六項明確規定，對非國有財產的征收，只能制定法律。同時，《立法法》第九條規定，對上述事項未規定法律的，全國人大及常委會有權授權給國務院制定行政法規。2011年1月12日出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》也未涵蓋農村集體土地的征收、房屋拆遷問題。集體土地房屋拆遷制度在國家層面上的法律缺失，給做好此項工作和解決房屋拆遷糾紛帶來了很大難度。

（三）拆遷房屋補償不足

從《中華人民共和國物權法》第42條第3款規定，“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益”可知，對于集體土地上的房屋拆遷采取了“依法補償”的原則。《土地管理法》第四十七條第四款規定，地上附著物的補償標準由省、自治區、直轄市規定。但目前，制定集體土地房屋拆遷補償標準的權力層層下放，把本該由上位法保護的農民的合法財產權，移位于地方性法規、規章及其以下的規范性文件，補償標準高低無據，隨意性極大。由于對集體土地房屋拆遷的定位及適用的規范，各地存在較大差別。有的地方規定補償標準過低；有的地方增設一些不合理的限制，以壓低補償價格，這不足以彌補房屋所有權人遭受的實際損失，對集體土地上的房屋所有權人極為不利，所有權價值上的保障也無法實現。

造成上述問題的原因，主要是缺乏明確的集體土地房屋拆遷法律法規，對作為土地征收前提的公共利益缺少界定，使得政府能夠以公共利益的名義任意啟動土地征收。同時，又沒有土地征收行為合法性審查機制，被征收人難以獲得救濟。在房屋拆遷補償的確定上，現行法所采取的法定補償原則，行政機關能夠單方面確定房屋補償標準。對于不合理的補償，司法機關面臨著對行政行為合理性審查上的限制，房屋所有權人同樣難以獲得救濟。

二、集體土地上房屋拆遷的完善

（一）加快集體土地房屋拆遷立法進程，建立健全房屋拆遷的法律法規

為依法依規拆遷，促進城市建設良性發展和確保被拆遷人的合法權益，國家應盡快出臺農村集體土地上房屋拆遷法律法規，另可授權國務院制定細化的行政法規，建立一套與國有土地上房屋所有權相匹配的集體土地房屋所有權保障機制。據全國人大對相關議案的答復中提出，集體土地征收中房屋拆遷立法問題將在《土地管理法》修改中做統籌考慮，目前《土地管理法》的修訂為設立集體土地房屋征收程序帶來了契機，這對于日益突出的集體土地房屋拆遷問題，無疑是個積極信號。

（二）界定公共利益內涵，建立公共利益的司法審查機制

征收的法定事由為公共利益，但何為公共利益，如何界定公共利益，各方爭論不休。《國有土地房屋征收與補償條例》是一部關于規范國有土地上房屋征收和補償的行政法規，但其關于公共利益的界定、法定程序的設置和征收補償原則的確立，對集體土地房屋征收和補償立法具有風向標的指示意義。由此，雖然公共利益難以界定，但并不表明其完全不可表述，集體土地房屋征收立法也應明確公共利益內涵，否則，公共利益淪為隨意行使征收權的幌子。

公共利益的界定，為集體土地和房屋征收程序進行了規制。但若出現假借公共利益名義進行征收，所有權人也應有救濟渠道。有必要在法律中明確，被征收人對征收目的產生質疑的，有權向法院起訴，由司法機關對公共利益進行審查，法院應當受理。

（三）確立合理的補償原則，完善公共利益征收的補償制度

對于出于公共利益的需要而實施的集體土地上的房屋拆遷屬于國家對集體土地的強制購買，性質上是公權對私權的干預限制，所以政府的行為必須受到嚴格的法律限制，包括行使權力的范圍和方式。房屋被征收人有要求政府給予公平合理補償的權利，政府負有公平合理補償被征收人財產損失的職責和義務。補償標準的確定應遵循合理補償的基本原則。

最自然的確定房屋征收補償額的方法，就是征收人與被征收人之間的自愿協商。通過征收人和房屋被征收人之間的自愿協商，減少在確定征收補償額標準中產生的成本，避免被征收人遭受損失，消除被征收人的不滿情緒，達到被征收人基本滿意，促使其積極配合，保障征收工作的順利進行。

參考文獻

[1] 崔建遠，李永鋒，張金海.房屋拆遷法律問題研究.

[2] 李珍貴.農村房屋征遷情況調查.

作者簡介：孔麗燕(1973-)，女 ，溫州，麗水市政府土地和房屋征收工作辦公室。

（責任編輯：劉影）