淺析地方政府融資平臺的風險管理

摘 要：地方政府融資平臺在保持增長、擴大內需、調整結構中發揮了積極的作用。目前地方政府融資平臺公司面臨著財務風險，為此，中央政府允許地方政府自行發債，以化解其風險。本文認為，導致違約風險的原因，主要是監管方面存在漏洞。據此，本文提出以項目融資管理考核、資金流向和評級地方政府、監管獨立性、債務償還保障機制等四個指標對地方融資平臺公司運行全過程進行監管，防范債務和道德風險，確保其健全運營。

關鍵詞：地方政府；融資平臺公司；自行發債；風險防范

中圖分類號：F830.59 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)07－００38－０3 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.07.08

一、地方政府融資平臺的發展

為應對國際金融危機，我國實行了積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，貨幣信貸大幅增長。為了鼓勵地方政府提供配套資源以支持中央的4萬億投資計劃，在原有地方投資平臺難以滿足投資拉動和基礎設施建設需求的新形勢下，2009年3月23日，中國人民銀行和中國銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”。

地方政府融資平臺主要是指地方政府通過劃撥土地、注入優質資產、國企股權等方式，組建一個資產規模和財務狀況達到融資標準的公司。該公司以地方財政對公司的注資收益權、補貼，甚至償債基金等作為保證，通過向銀行貸款或發行企業債券等方式融入資金，并將其重點投向市政基礎設施建設、公用事業、公益性項目等。

根據審計署披露的數據顯示，2010年審計署認定的6576個融資平臺公司的債務余額為4.97萬億，占GDP（39.7萬億）比重為12.5%，占地方政府財務收入（10.7萬億）比重為46.45%，占到地方政府性債務的比重為46.38%。

融資平臺公司已成為了地方政府借款的主要工具。根據中國人民銀行2011年6月發布的《2010年中國區域金融運行報告》可知，截至2010年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2008年末增長25%以上。其中，縣級平臺約占70%，地方政府融資平臺個數與地方經濟發展程度密切相關，通常地方經濟發展程度越高，則地方政府融資平臺個數越多?？傮w來看，地方政府還是有相當的積極性去發展地方政府融資平臺的，通過平臺貸款方式地方政府籌集資金，對彌補基礎設施建設資金缺口，有效擴大內需，促進經濟平穩較快發展發揮了重要作用。

由于融資平臺設立、運作不規范，且規模和數量增長過快，風險也日益顯現。以各種變相形式和地方政府融資平臺形式發行的地方債沒有納入到地方預算，舉債資金使用的預算約束不到位，透明度和規范性較差，這些都容易造成地方政府債務風險。在2012年1月6日召開的金融工作會議上，溫家寶總理一方面肯定了“當前我國政府債務總體安全可控”，另一方面提出了“要進一步防范化解地方政府性債務風險，避免財政金融風險相互傳遞。”首先，財政、發改委、中央銀行、銀監會四部委對融資平臺的資格認定不統一，平臺主體身份不明確。其次，平臺貸款普遍額度大、期限長，地方政府性債務的統計口徑已經滯后于債務形式多元化發展趨勢，債務數據統計不完整，用途監督存在一定困難，很容易造成監管漏洞。再者，融資平臺公司缺乏收入、利潤和充足的固定資產以及主營業務，在融資活動中更多地依靠地方財政特別是土地進行擔保，一旦依靠土地的地方財政收入出現大幅下滑，則會直接威脅地方政府償付能力，缺乏可持續發展能力。

二、地方政府自行發債的風險隱患

（一）地方政府自行發債的目的——提高政府償債力

有些地方融資平臺的投資公司目前因快速擴張而面臨無法按期付息還本的情況。根據中國地區金融生態環境評價課題組2010年在全國選取110個中心城市政府融資平臺貸款狀況的測算結果顯示，共有91個城市的平臺貸款債務率指標超過了100%，62個城市的指標超過150%，42個城市超過200%，17個城市超過300%，8個城市超過400%（見表1）。

由此可見，當前不少地方政府平臺過度舉債的風險問題已經比較突出了，在努力化解地方政府融資平臺債務風險的同時追尋對地方政府債務的長效治理機制，是當前各界對地方政府融資平臺這一熱點的探討目標。

（二）地方政府自行發債的發展情況

為了讓地方政府平臺公司不出現違約，財政部印發了《2011年地方政府自行發債試點辦法》，允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。除此之外，其它省政府也紛紛站出來擔保地方政府融資平臺公司信用，并協助協調其與銀行之間的貸款關系。但“自行發債”僅是過渡形式，未來的方向仍是“自主發債”。財政部核定，2011年上海市地方政府自發債券規模為71億元，浙江省為67億元（不含寧波），廣東省為69億元（不含深圳），深圳市為22億元。自行發債目前主要是緩解地方投資公司的債務問題。

自行發債是指試點省（市）在國務院批準的發債規模限額內，自行組織發行本?。ㄊ校┱畟陌l債機制。2011年試點?。ㄊ校┱畟韶斦看k還本付息，發行主體為省（市）財政廳（局、委）。

國外的經驗表明，地方發債實際上是透明、善治且財力豐厚的地方政府發行的公債，在資本市場制度下顯然更容易得到民眾的信任，因此發債在某種程度上可以作為衡量地方政府治理能力和公共信用的一個透明指標[1]。在監督機制尚未健全的情況下，雖然財務報告透明，但是資本可能被濫用，會出現道德風險問題。

那么為了提高融資透明度和按照市場機制運營，地方政府債券會逐步替換地方融資平臺的公司債，讓地方債務化解地方融資系統性風險，這應該是中央賦予地方發債一定自主權的安排。以目前的情況來看，給予地方政府一定的發債自主權是解決當前地方債務所面臨的債務問題的首選之一。中央政府已開始著力完善公共財政關系，建立規范地方政府舉債融資機制和債務預警機制。

（三）地方政府發債的風險

從這次自行發債的試點來看，地方政府融資渠道的“前門”已經打開，讓地方政府的債務從隱性逐步走向透明，有助于控制債務風險，遵守市場機制并符合未來長期的發展。

中央政府所提出地方政府自發地方債的融資方式得到市場的認可，透明度高，財政監管明確，但在項目管理控制的過程存在空白。政府以前對地方政府評價的指標只評估地方GDP的增長，忽略了可持續發展等指標，使得地方政府不斷抬高地價等問題。此次的自發債券的評價指標主要是評估其績效。地方政府在使用資金上可能會濫用款項，因此地方政府的投資公司的這次融資不會從根本上解決問題。在沒有明確管理職責的情況下，地方政府融資平臺公司出現道德風險的可能性較大，其工程質量也會受到質疑。

三、政策建議

（一）中央政府應加強項目融資管理考核

目前中央已經試圖通過資產負債率和流動比率等指標，將投資、收益與經濟總量掛鉤，管理地方融資平臺公司，避免地方政府盲目使用資金。由于項目融資可行性分析和融資額難以量化出來，所以各級政府財政部門需要和監管部門核定本級政府通過“平臺”的總體融資計劃，將政府及其“平臺”的負債率控制在可以承受的范圍內，以防范政府過度負債可能產生的財政風險[2]。另外，中央政府應設立責任制制度，以便監管部門加強監控。監管部門不僅可以從地方財政情況和項目融資本身來判斷項目的可行性，同時可以通過項目債務考核去分析地方公司的運營情況。因此監管部門一方面強化項目融資考核和明確責任制制度，另一方面要監控財政資金使用過程中的合理開支和透明度，以避免道德風險。

（二）對項目開支實行監控，對地方政府進行評級

監管部要強化地方融資平臺公司貸款投資方向的管理以便及時進行財務監督，防止地方政府濫用資金。同時監管部門應建立對地方政府信用等級評價機制，給投資者提供地方政府信用情況。地方政府信用等級評價的好壞將決定其發行債務成本以及面額，因此地方政府將更為審慎行事，合理分配資源和開支，確保自行發債所籌到的資金能夠合理運用和投資。

（三）加強金融監管層和財政部門的協調，同時保持相對獨立性

目前由于銀行貸款是地方政府投融資平臺公司主要的融資渠道，而銀行、地方債的投資者與平臺公司、地方政府之間存在信息不對稱的現象，因此加強金融監管層和地方財政部門之間的溝通協調是非常有必要的。應建立信息共享及跟蹤機制，加強地方融資平臺公司財務狀況與資金投向詳細情況的披露，提高平臺公司的運作透明度。兩部門在加強溝通協調的同時，需要保持其相對的獨立性。

（四）建立健全地方債務償還保障機制

監管部門應要求地方政府制定完備的還本付息計劃安排，并加強日常的監測檢查。各級地方政府應合理配置和利用融到的資金，有些部分公益性投資項目難以直接帶來經濟回報，投資收益可能不足以償付本息，所以地方政府可以從地方的經常性收入中按一定的比例安排地方債務還本付息的資金缺口。

（責任編輯：陳薇）

參考文獻：

[1]馬光遠.地方政府發債的憲政邏輯[N].南方都市報，2008-11-01.

[2]詹向陽.辯證看待地方政府融資平臺發展[J].中國金融，2010（7）.