淺析存款保險制度與我國金融監管體系的協調

摘 要：在經濟全球化背景下，世界各國的金融進一步開放，銀行所從事的業務種類也不斷增多，風險的來源和程度也發生了顯著的變化。存款保險制度是保護存款人權益、防范銀行擠兌、降低銀行經營風險、維護金融穩定的一項基礎性制度安排，存款保險制度的建立需要有利的宏觀經濟環境、穩定的銀行體系和有效的金融監管。本文擬結合最新的國際金融監管理念，就存款保險制度與我國金融監管體系的協調作一些探討。

關鍵詞：存款保險制度；金融監管體系；協調

中圖分類號：F832.1 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)07－００41－０4 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.07.09

根據國際存款保險人協會（IADI）統計，截至2011年3月31日，世界上建立起顯性存款保險制度的國家已由1974年的12個增加至111個。另外，有8個國家已進入到引入存款保險制度的最終階段，另有包括我國在內的33個國家正在進行存款保險制度的相關研究①。存款保險制度已經成為金融安全網的基本要素之一。特別是此次金融危機后，西方發達國家包括美國在內，均受益于其較為完善的存款保險制度。2007年，我國在第三次全國金融工作會議上曾把推行存款保險制度提上議事日程，但其后，國際金融危機使這一制度建設相應推遲。中國人民銀行2012年工作會議上提出，要進一步做好建立存款保險制度的準備工作。我國存款保險制度的建立將有利于防范金融機構系統性風險，是維護金融業健康穩定和可持續發展的現實選擇，同時也將對未來利率市場化改革產生推動作用。

回顧各發達國家特別是美國的存款保險制度的歷史，完善的法律體系是存款保險制度運行的基石。美國聯邦存款保險制度從建立之初到后續的歷次變革都有法可依，保障了制度的合法性和連續性。因此我們有必要從法律角度，探究存款保險相關法律制度與我國金融監管體系的協調問題，為我國存款保險制度的建立和金融監管體系后續改革提供法制基礎。

一、存款保險制度的理論基礎

（一）產生背景及概念分析

銀行存款保險法律制度起源于20世紀30年代的美國。大蕭條期間，美國有近萬家銀行破產倒閉，存款人的利益受到嚴重損害。為恢復公眾對銀行業的信心，維護金融體系的穩定，1933年，美國國會通過了《格拉斯·斯蒂格爾法案》（Glass Steagall Act），并根據該法第12B條款，于1933年9月11日設立了聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC）[1]，是世界上首個建立存款保險制度的國家。此后，德國、日本、英國等國家也紛紛效仿美國，相繼建立了本國的銀行存款保險法律制度。那么，究竟何謂銀行存款保險法律制度呢?

存款保險法律制度是指一個國家或地區為了保護存款人的合法權益，維護金融體系的安全與穩定，依法設立一個或多個專門的存款保險機構，為吸收公眾存款的銀行提供存款保險的一種法律制度[2]。

根據上述對存款保險的定義，可以看出存款保險制度是保險的一種，具有普通商業保險中的一般性特點。但是，存款保險畢竟與一般的商業保險存在區別。為了將存款保險與一般的商業保險相區分，巴塞爾銀行監管委員會用“存款保護”一詞取代了“存款保險”。經濟學家Bartholomew也認為：“存款保險”一詞純屬用詞不當，因為存款人（儲戶）并未購買保險，存款性金融機構交納費用，獲取保護也同一般意義上的被保險人購買保險完全不同[3]。

（二）功能

1.保護補救功能。存款保險制度在銀行破產或發生其他危機事件時，為存款人、特別是小額存款人提供補償及其他保護措施，減少小額存款人的恐慌心理，增強其對金融機構及整個金融市場的信心。

2.救助處置功能。幫助金融監管部門求助和處置投保銀行是存在保險制度的重要功能之一。存款保險機構可利用多樣化、有針對性的處置方式，幫助單個投保銀行走出經營危機，這有助于化解單個投保銀行的風險，還能有效阻止金融風險繼續擴散。

3.監管功能。存款保險機構在性質上往往不限于保險機構，很多情況下保險機構被賦予國家金融監管權，甚至成為國家金融監管框架的一部分。在這樣的體系設置下，存款保險機構可以有效利用多種手段措施，掌握投保銀行資產的多項統計數據和信息內容，從而使得存款保險制度更好地發揮保障投保銀行安全穩健的功能。

（三）缺陷

不少學者在肯定存款保險制度的積極功能的同時，也指出了存款保險制度存在的負面影響，主要體現在以下幾個方面：

1.道德風險問題。首先，從存款者角度分析。如果沒有存款保險制度，存款者會更加關注金融機構的風險和經營狀況等有關情況。而存款保險制度的建立使得存款人過于依賴保險機構，降低了自我保護意識。其次，從投保銀行角度分析。存款保險制度的存在使銀行在制定經營方針策略時傾向于風險較大、利潤較高的業務，加大了其所承受的風險。最后，從金融監管當局角度分析。存款保險制度會造成監管機構對存款保險制度的過度依賴，從而降低監管的嚴格程度，會造成危機的蔓延。

2.逆向選擇問題。由于存款保險制度的建立，經營狀況較差、經營風險較大的銀行將更多地被吸收到存款保險制度中，而經營狀況良好、穩健的銀行卻更多地被排除在存款保險制度之外。這是因為在存款保險制度下，特別是單一固定費率的制度安排之下，經營風險小的銀行也要支付與經營風險高的銀行同樣的費用，這對于穩健銀行而言是很不公平的，提高了其經營成本，實質上是由經營風險小的銀行對經營風險高銀行的一種補貼。因此，經營風險小的銀行傾向于退出存款保險，并導致保險費率的提高。費率提高的情況下，又有一批經營風險較小的銀行會選擇退出。最終造成留在存款保險體系中的投保銀行均為經營風險高、經營狀況不良的銀行。這不僅加大了銀行的系統性風險，也可能加大了存款保險機構的破產[4]。

二、美國的存款保險制度與金融監管體系

（一）美國的存款保險制度

1.美國存款保險制度的建立

1933年，美國國會頒布《銀行法》，對《聯邦儲備法案》第12條B款進行修改。在此基礎上，創設了聯邦存款保險公司（FDIC），規定了其組織結構、職責和作用，并由美國財政部和12家聯邦儲備銀行提供了大約28.9億美元的啟動資金，形成了覆蓋全國范圍的存款保險制度。1950年，聯邦存款保險法進一步從法律上確立了美國存款保險制度。FDIC受國會監督，國會可以要求FDIC出席作證，也可以推翻FDIC制定的規則。除了國會，FDIC還要接受美國審計署的審計監督。

2.FDIC的主要職能

FDIC的主要職能有三個方面：一是提供存款保險職能。即當投保銀行破產時，FDIC保障銀行客戶及時獲得存款，方式有直接賠付、對銀行資產債務進行“收購與承接”和銀行持續經營救助三種，具體選擇時，應遵循成本最小化原則。二是管理監督銀行體系。FDIC對投保銀行具有現場檢查、采取及時糾正性措施和強制接管等權力。三是處理清算有問題的金融機構。FDIC多通過提供資金和將資產債務等方式來進行收購與承接。

（二）存款保險體系在美國的銀行監管的角色

1.美國的銀行監管體系

上世紀大蕭條后，美國開始采取金融分業監管體制。經過幾十年的發展變化之后，美國形成了復雜的多邊金融監管模式——雙層多頭金融監管模式。所謂“雙層”是指聯邦和州均設有金融監管機構；“多頭”則是指聯邦設立多種監管機構，并主要采用“機構性監管”，按照銀行、證券和期貨業、保險業分別設立專門監管部門[5]。對于銀行而言，雙層銀行體系意味著銀行可以選擇取得聯邦或州執照。每一家銀行要求有一個主監管者，聯邦注冊的國民銀行、聯邦注冊的儲蓄機構、州注冊的聯儲成員銀行和州注冊的非聯儲成員銀行分別受到不同監管機構的監管。具體說來，FRS是銀行控股公司和州聯儲成員銀行的主監管者；OCC是國民銀行的主監管者；FDIC是州非聯儲成員銀行的主監管者；OTS是聯邦儲貸機構的主監管者；州監管機構是州儲貸機構的主監管者；NCUA是信用社的主監管者。此外，FDIC對州聯儲成員銀行、國民銀行、聯邦儲貸機構和州儲貸機構進行輔助監管；州監管機構對州聯儲成員銀行、州非聯儲成員銀行進行輔助監管。

2.FDIC在美國銀行監管體系中的位置

FDIC是州注冊但非聯儲成員銀行的聯邦主監管者（這類機構同時還有一個州主監管者，即州政府的銀行監管部門）。然而，作為保險人，為詳細了解自身保險銀行的風險狀況，以更好地制定費率等激勵機制，管理受保銀行的整體風險，1991年的《聯邦存款保險公司改進法案》規定FDIC同時是所有參加存款保險的銀行與儲貸機構的輔助性監管者，對所有被保險金融機構具有補充檢查權。

3.FDIC與監管部門的合作

FDIC與相關監管機構一向以減少監管負擔及強化監管合作為第一要務，不僅與FRS、OTS和州監管機構保持聯系，并且與證券、保險主管機關及外國金融機構主管機關保持密切合作。具體包括以下幾方面：

第一，聯邦金融機構檢查官協會的協調作用。1970年成立的聯邦金融機構檢查官協會在保障監管一致性方面發揮了重要作用。聯邦金融機構檢查官協會建立了監管機構共同檢查人員培訓計劃、信息共享、例行報表等制度，并且設立附屬委員會以推進有關資本充足、反洗錢等議題方面的合作。

第二，FDIC與其他監管機構的監管合作。各監管機構一般采取或者輪流檢查、結果共享，或者聯合檢查但各有分工的方式對銀行進行監管。FDIC在制定費率標準時，必須參考各主監管機構的監管結論。

第三，FDIC與其他金融監管部門的信息共享機制。FDIC與其他金融監管部門建立了規范、及時的信息共享機制。FDIC與其他金融監管部門信息共享的重點在于為加強各監管機構的電子信息交換而建立的共享資料的保密性、安全性及完整性等原則。

第四，在金融機構接管和關閉方面的合作。在對金融機構進行接管和關閉方面，當銀行出現問題、陷入困境時，FDIC往往保持與主監管者的密切合作，準備對受保機構的最佳處置時機和處置方案[6]。

三、對未來協調我國存款保險機構與金融監管體系關系的建議

次貸危機爆發后，美國大力推動金融監管改革，從分機構、分業監管向綜合、跨業監管的轉變，從監管局部性風險向監管金融市場系統性風險的轉變，從規則導向監管向原則導向監管的轉變。就存款保險制度而言，將存款保險納入到宏觀審慎框架之內正成為重要趨勢。積極借鑒美國存款保險監管理念，加快構建存款保險制度。

（一）在法律層面上存款保險機構與金融監管機構之間的職責范圍界定

美國存款保險法共49條，內容詳盡，包括：存款保險機構的組成、管理，存款保險的申請、參保條件、保費，存款保險機構的權力范圍等方面。可見，美國存款保險機構從設置到運行，從宏觀原則到具體權力均有法可依，我國若建立存款保險機構，應當借鑒美國“制度構建，立法先行”的做法，首先在立法層面明確存款保險機構和其他監管機構的權力范圍和職責，減少權力重疊和交叉，提高行政效率，加強機構間合作溝通，共同服務于維護存款人利益，保護銀行體系穩定的基本目標。

1.立法明確權力范圍。存款保險機構與中國人民銀行、中國銀監會監管所側重的基本點有所差別，實現目標的手段也不同。存款保險機構以存款人和存保銀行為主要作用對象，以對存款人的直接利益保護和對存保銀行的風險控制為主要手段。這與中國人民銀行以制定貨幣政策為主要手段的宏觀監管和銀監會是以對單個銀行機構進行具體合規監管為主要手段的微觀監管不同，具有其特殊性和專業性。立法上應對存款保險機構的設置、管理、資金來源、權力范圍、處置手段作出明確規定，對存款保險的申請條件、參保地位以及保險費率進行科學設定。

2.立法明確信息共享。我國存款保險機構應該在國務院的統一協調下和中國人民銀行、國家發展改革委員會等相關部門建立信息共享機制。信息共享機制有助于解決監管當局間的信息不對稱問題，提高金融監管效率，擴大監管范圍，減少監管空白，從而達到維護金融秩序、保護存款人利益的目標。信息共享機制可采取多種形式，如開展定期或不定期的座談會，建立專項信息報告制度，以及借助網絡平臺擴大信息共享范圍。如建立多個端口接入的信息平臺，各部門均有權限上載其動態監管過程中獲取的信息，也均有權限查看其他部門上載至信息平臺的各項數據。除此之外，如有必要，我國可借鑒美國聯邦金融機構檢查官協會制度，建立專門協會。協會的優勢在于職責專一，協調職能強大。專門協會負責把握監管原則，統一監管標準，明確監管報告的形式；建立監管機構檢查人員培訓、報表等制度，設立相關部門以加強專項議題合作。信息共享過程中一定要加強對投保銀行、存款人相關信息的保密和隱私保護，采取網絡安全措施防止信息流出。

3.立法明確協調機制。金融業“十二五”規劃中，我國商業銀行的綜合經營試點將有望推進。國有銀行綜合化經營趨勢顯現，其在證券、保險、基金和信托等領域都設立機構，這對現行分業監管體制造成挑戰。因此，增強金融監管機構職能的協調、提高金融監管效率、建立健全金融監管機構之間的協調機制顯得非常必要和緊迫。

（二）建立存款保險制度與其他監管制度體系的協調機制

具體制度設計上，應注重存款保險制度的合理性和科學性，體現與各項現有監管制度體系的協調性。

1.存款保險制度的建立，應與我國金融監管宏觀體系相協調。存款保險建立之后將成為我國宏觀審慎框架的重要內容之一，對推動金融改革，維護金融穩定具有重要影響。因此，在組織機構設計上，應重視機構的獨立性及機構間的制約。機構的獨立一般是從人員的任命和構成以及資金的來源和運用方式等方面來保障的；而機構間的制約主要是從職能和業務上來講的。結合我國實際，存款保險機構的理事會由中國人民銀行、財政部門、國家發展改革委員會、銀監會和存款保險機構負責人組成，負責協調與存款保險有關的重大事項，討論存款保險機構的具體方針政策。

2.存款保險制度的建立，應與當前我國金融消費者保護的制度設計相協調。前者為對存款人的保護，后者為對金融消費者的保護，二者在制度目標、保護對象、保護手段上有所交叉，因此在制度設計上就充分考慮二者的協調性。

3.存款保險制度的具體設計應科學合理并符合我國實際情況，制度規定應詳細規范、操作性強，且環環相扣，從而形成保護存款人利益的完整鏈條。制度設計應強化存款保險的制度優勢，避免存款保險制度的缺陷，從而在最大程度上發揮存款保險制度的功能。如通過要求投保銀行提供實施報告等方式加強與金融機構的互動；強調存款保險的強制性，從而避免道德風險和逆向選擇問題的產生；合理設定存款保險費率，兼顧效率與公平；明確存款保險機構應對所有參保機構進行必需的年度現場檢查，對檔案資料和記錄的保存和銷毀作出規定等。除了內容上的科學合理外，存款保險制度的出臺在程序上也應合法科學。如廣泛聽取專家和人民群眾意見并進行收集匯總，并及時進行反饋；制度草案及歷次修正都應主動公開發布，做到信息公開、透明。■

（責任編輯：張恩娟）

參考資料：

[1]沈達明.美國銀行業務法[M].北京：對外經濟貿易大學出版社，1995.

[2]陳曉娟.我國存款保險法律制度若干問題研究[D].上海：華東政法大學，2008.

[3]賀瑛.存款保險：理論與實踐[M].上海：上海財經大學出版社，2003.

[4]陳昕.存款保險法律制度研究[D].合肥:安徽大學，2007.

[5]楊玉鳳.美國金融監管體制的重構及其啟示[J].現代經濟信息，2009(16).

[6]蘇寧.存款保險法律制度[M].北京：中國金融出版社，2008.