我國縣域金融監管研究綜述

摘 要：作為現代經濟實體中的重要組成部分，金融已經成為推動經濟發展不可或缺的因素。我國針對縣域金融的研究起步較晚，但有的已對縣域金融促進縣域經濟發展的研究取得了較大成果，對縣域金融存在的問題有更深刻的認識。然而，專門從金融監管的角度研究縣域金融的文獻非常有限。本文整理了縣域金融監管的相關文獻，以彌補現有研究中存在的不足。

關鍵詞：縣域金融；金融監管；法律制度；研究綜述

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)07－００45－０3 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.07.10

一、縣域金融監管基礎理論研究現狀

我國對縣域金融的研究始于20世紀末，起步較晚，對縣域金融的概念并沒有形成統一的定義，但從各類文獻中我們不難歸納出縣域金融的具體特征、范圍和功能等。

（一）縣域金融內涵的界定、范圍和功能

宏觀意義上的縣域金融由政策性的農業發展銀行，以及工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行等四大國有商業銀行，城鄉信用合作社，郵儲銀行等金融機構組成；在主體上，縣域金融存在于城市與農村金融之間，既不屬于城市金融，也不能簡單概括為農村金融；“金融”與“縣域經濟”相結合，是建立在以行政縣域劃分為基礎之上的[1-3]。伴隨著金融體制改革的不斷深化以及我國金融市場的不斷完善，縣域金融服務也逐漸超越了原有的縣級領域，能夠在較大范圍內進行資金融通，實現良好的資源配置，但我國的金融體系仍無法去掉其行政區劃的特色。因此，本文認為，以行政區劃角度來研究“縣域金融”更為準確。

我國縣域金融中除了原有的農業發展銀行、農業銀行、農村信用合作社以及郵政儲蓄銀行等四家正規金融組織之外，新生的村鎮銀行、額貸款公司實力有限，還沒能在廣大縣域區域站穩腳跟[4]。然而，有許多學者持相反意見。近年來，伴隨縣域金融機構準入門檻的不斷降低，在原有四類銀行基礎之上，以小額信貸公司、村鎮銀行、農村資金互助社為主的新興農村金融主體已改變了縣域金融體系的原有格局，并逐步發揮不可替代的作用[5]。隨著縣域經濟的發展，縣域金融對地方經濟的推動作用也日益明顯，新型合作金融在中國銀行業監督管理委員會“三個辦法、一個指引”的規范下，也逐漸擴大了縣域金融監管的范圍。

縣域作為工、農經濟的交匯點，發揮農村金融對縣域經濟的推動作用至關重要。然而，目前我國東、中、西部縣域金融發展都遠遠落后于當地經濟發展，同時縣域金融的發展也沒有對縣域經濟增長產生實質性的影響，這與我國縣域金融監管不力是分不開的[6]。

（二）金融監管的內涵和目標

目前學界對縣域金融監管的研究并沒有農村金融中獨立出來。金融監督和金融管理的總稱即為金融監管。從詞義上講，金融監管旨在金融監管部門對金融機構實施的檢查、督促以及日常管理，并以此維持金融市場健康、有序發展，政府通過金融監管部門對金融交易的行為主體進行的各種限制，是政府進行的市場規制行為；還有人擴大了金融監管的界限，主張金融監管除了金融監管機構對單個、傳統的金融機構或業務進行監管之外，還要對整個金融體系的系統性風險以及金融衍生品的創新業務進行監管，以有效防止系統性金融危機的發生[7-8]。

金融監管的目標一般意義上在于防范和化解金融市場風險，保護公平競爭，提高金融效率，具體意義上在于保護存款人和其他債權人的合法利益，促進和保證整個金融業和社會主義市場經濟的健康發展?？h域金融監管的目標則定位于維護縣域金融市場的穩定，保障縣域金融市場安全，促進金融真正起到支持縣域經濟的作用，保證縣域經濟主體的金融發展權，特別是處于金融權益保護末端的農民金融權益保護。

（三）其他相關理論

不完全信息理論。信息在金融市場中的作用至關重要，如果金融市場上信息是完整的，則資金盈余者信任，資金投入后的預期效益，能夠使雙方達成共識，這就為投資者收回成本以及預期收益提供保障，這是理想狀態下的運作模式。然而，實踐表明，金融市場是一個信息不對稱、不完全的市場，由此產生了 “逆向選擇”和“道德風險”[9]。為了防止各種風險的發生，只有通過引入政府監管這一準公共產品，以保證金融市場的健康和安全。

不完全競爭理論。除了不完全信息之外，金融市場還普遍存在著不完全競爭或者壟斷現象，金融產品和服務的特點決定其不完全適用自由競爭規則。對待金融機構的市場準入，政府按照法定標準設置了一定高度的門檻，金融監管機關對其進入條件進行審核，達不到相應標準的則不能成立金融機構。然而，金融市場還具有規模經濟的特點，這一特點決定了各類金融主體在自由競爭過程中容易演變成為壟斷，還會給整個金融體系的穩定性帶來風險[10]。因此，只有引入金融監管機制，才能夠防止這種風險的發生。

二、縣域金融監管存在問題的研究

（一）縣域監管主體體系不健全

作為縣域金融重要組成部分的民間金融，由于一直游離于正規金融之外，其監管主體不明確，這種主體上的缺位導致農村民間金融的監管主要依賴于被監管者的自律，游離于監管之外，作為自身的監管主體并沒有發揮自律的監管作用[11]。縣域農村金融的風險控制主體供應不足，在監管主體不足的情況下應加強自律建設，“三駕馬車”監管職能未充分實施，多元化監管依然存在[12]。我國金融監管主體分離不利于形成監管合力，同時風險控制主體缺位，使監管難以全面有效[13]。

針對我國縣域金融監管主體制度存在的問題，筆者認為，統一監管是各國進行金融監管的趨勢，在我國縣域展開統一金融監管模式試點，設立縣域金融監管委員會，對縣域金融進行統一監管?？h域金融監管委員會作為縣域金融監管的主體，主要職能在于保障縣域金融市場秩序穩定，維護廣大農戶、農村經濟組織的金融發展權。

（二）縣域監管制度針對性不強

我國金融監管機構的設置在制度層面不適應縣級金融發展的需要，加之縣域金融監管法律制度供給不足，特別是配套的風險防控機制建設和相關擔保抵押制度不健全，導致現有監管體制不利于縣域金融的向前發展[14]。由于目前金融體制的安排相對于縣域經濟的低層次、低水平，大而全的大銀行體系事實上不適應縣域經濟的發展，脫離了縣域融資的現實需要，加之縣域金融監管信息共享溝通渠道不暢，妨礙了監管工作的有效進行，最終加劇了發達金融形式和落后金融實質之間的矛盾[15]。分業監管體制下監管機構間的協調合作目前仍然沒有相關的法律規制，金融監管體系不適應現代金融市場發展，加之風險防范機制的缺失，金融風險的識別、預測和反饋工作薄弱，監管責任和救濟制度相對缺失，對防范和化解金融風險的重要性有待進一步提高等一系列原因，導致我國縣域金融監管困難重重[16]?？傊?，我國農尚未村形成成熟完善的金融監管法律體系。

（三）縣域金融監管生態環境較差

良好的法治環境是金融發展的必要前提，是金融監管的有效實施的必要保障[17]。然而，目前我國縣域金融缺乏完備的金融市場監管環境，監管的執法環境較差、執法效率較低、質量相對不高，我國農村金融信用法制環境亟待改善，金融監管立法滯后。監管環境落后的原因可以歸結為立法思想滯后、法律體系不完善、司法制度設計不規范等[18]。目前，縣域農村的金融生態環境建設工作仍停留于信用戶、村、鄉、信用社區建設層面上，“政府主導，人力助推，部門聯動”的金融生態環境創建機制在農村地區缺失[19]。針對這些問題，如何建立符合市場經濟要求的金融法律制度勢在必行。

（四）縣域金融監管存在的其他方面的問題

除我國縣域金融監管生態環境不好、金融監管制度設計不科學、金融監管主體機構混亂之外?？h域金融監管存在很多真空地帶，如對非法辦理金融業務的監管、民間金融非法融資的監管、對金融信息交流的監管、對金融數據分析的監管等[20]。在監管設施配套方面，我國縣域金融監管還存在監管人員配備不足、監管方式落后、監管制度價值定位模糊、金融監管力量薄弱、分布不均衡等問題。還有金融監管機構不能準確定位中介機構和市場之間的關系，重審批輕監管的現象較為嚴重[21]。

三、縣域金融監管存在問題的解決對策的研究現狀

（一）完善縣域金融監管主體法律制度

在民間金融監管主體上選擇由政府主導，發揮民間組織的機構自律職能，金融機構進行自我治理、實行內部監管，并通過金融主體的內部治理和控制，自下而上地培育農村金融本土力量，認真執行“三駕馬車”各自的監管職能，避免多元化監管主體。有的學者持相反意見，主張在監管主體選擇上應考慮四個主體，即政府、行業、被監管機構及社會，通過四個主體的合力充分實現金融監管的目標[22]。

（二）選擇適合縣域金融發展的監管模式

三位一體的金融監管模式是指銀行、證券、保險三個行業各自的監管體系相互協調構成一個統一體，并且共同納入社會監督體系，是解決金融監管的有效模式?！八奈灰惑w”監管模式也是眾學者近年來爭論的話題?！八奈灰惑w”包括政府監管、行業自律、被監機構內控及社會監督這四個方面，這四個要素地位明確，主次分明，各自發揮不同的監管職能。個別地方對監管模式進行了創新，聯動監管模式，包括非現場檢查信息交換、現場檢查相互配合、監管報表報告相互抄送反饋、以制度的形式明確定期召開一次交流會。

（三）完善金融監管法律制度

在健全金融監管法律制度方面，學者們都傾向于建立健全農村的金融監管法律體系[23]，實現依法監管。應通過制定法律制度和出臺優惠政策，引導金融機構增加對農村地區的資金投入和金融服務，支持農村經濟的發展。一方面加快農村金融發展的配套機制建設，另一方面還需進一步完善擔保抵押制度。除此之外，還應配套完善的信息披露制度，形成有效的社會監督。加快法律法規制定的步伐，通過法律體系的完善，逐步實現“政府主導，人力助推，部門聯動”的金融生態環境創建機制。

（四）優化金融監管環境

優化監管環境的做法主要體現在兩方面：一是政府用立法手段來保障農村金融的支持力度；二是政府提供持續的正向激勵措施扶持農村金融機構。另外，法理基礎環境的完善也是優化金融監管環境的重要一環[24]。

（五）其他相應對策

完善監管服務、適度調整放寬準入政策、強化監管約束等也是廣大學者討論的對象。提高監管隊伍素質，組織監管人員學業務、學法律，建設一支業務精、懂政策、會監管的監管隊伍也是實現縣域金融監管的有效途徑[25]。以滿足縣域經濟發展需要為前提，調動縣域金融活動主體的內在動力，構建內生于縣域經濟、適合我國縣域生產要素結構特點的縣域金融體系[26]。適當實行金融分層安排，建立適合縣域經濟的中小銀行，并且大力發展農村合作金融[27]。要建立規范化的銀行制度，把總分行制改革為銀行控股公司，矯正農村金融監管制度的價值定位，更新農村金融監管方式[28]。

四、總結

通過文獻梳理可得出：已有文獻對我國農村金融的基礎理論、現狀以及具體對策進行梳理且有一定針對性，但就法律問題分析的系統性來看仍有諸多空白，尤其體現在對縣域金融監管的研究。在現有文獻的分析中學者主要把縣域金融的法律問題集中在制度、體制、改革等方面、且研究多為零散。

本文認為，縣域金融監管除了要對我國縣域金融機構的性質和職責進行分類，明確縣域金融的監管主體和監管職責，設置多元互補的縣域金融監管主體制度之外，還應從以下幾方面完善縣域金融監管：一是創新縣域金融監管模式。在我國廣大縣域區域建立中國特色的新統一監管模式，是有效解決我國縣域金融監管問題的一種路徑選擇。即設立縣域金融監管委員會，統一制定《金融業監督管理法》，并專章規定我國縣域金融監管的目標、監管機構的獨立性、各監管機構的職責及其關系。二是完善我國縣域金融監管立法。通過提高農村金融監管法律位階，將金融監管政策“法律化”，擴大縣域金融監管對象等手段，為我國縣域金融監管提供良好的金融生態法律環境。三是強化縣域金融風險防范體系。通過建立健全縣域金融征信體系、完善縣域信貸保險制度、設立風險應急基金以及拓寬補充資本金渠道來降低縣域金融風險。■

（責任編輯：陳薇）

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