基于目標分析的政府采購決策機制的構建

摘要：1995年我國以上海、深圳作為試點開始政府采購的試行工作，2000年推廣到全國，自推廣以來，發展勢頭迅猛，成效明顯，經濟效益和社會效益大幅度提高，因此，政府采購問題引起了學界的廣泛關注。目前學者對政府采購的監督機制研究比較全面，但在決策機制方面研究甚少。監督固然重要，但決策是從根本上、源頭上進行控制，只有做到科學民主決策，輔之有力有效監督，才能使政府采購制度更加完善。本文在對現有文獻研究的基礎上，結合經濟學理論和中國現有國情，提出政府采購的目標，將目標貫穿于整個政府采購的運作程序中，較為系統的提出構建政府采購決策機制的思路。

關鍵詞：政府采購 目標分析 決策機制

一、政府采購決策機制方面文獻回顧

近年來，國內外學者對政府采購進行了大量研究，在政府采購的決策機制方面，楊志安（2005）認為政府采購可以引導綠色生產和消費，促進經濟可持續發展；李安澤（2004）認為政府采購規模受到經濟發展水平、政府職能和經濟開放程度等因素影響，并提出政府采購的合理規模要從供給與需求、衡量政府采購規模的絕對和相對指標、財政資源配置等角度進行衡量；劉小川（2006）則指出我國現有政府采購規模較小，應當采取措施擴大政府采購規模；Osborne and Pastrik（1997）認為分散采購更好的支持采購需求方，消除官僚程序的障礙，提高部門之間的協調程度；Macue and Pitzer（2000）則認為集中采購可以限制采購代理人的權力，加強采購專業化，以及會計責任（accountability）與會計一致性（consistency），同時，集中采購有利用對經常使用的物品和服務購買進行標準化，體現規模經濟的效果；Mcfee and Mcmillan（1989）提出政府并不一定從出價最低的投標者那里購買商品，而是通過價格優惠政策使采購成本最小；Myerson（1981）在最優拍賣設計理論基礎上，對如何實現政府采購成本最小化問題進行了深入的探討，并提出了相應的拍賣模式。A.Premchand（1993）對政府采購進行了綜合探討，認為資源的分配和有效利用是政府采購決策的核心。

從目前的研究現狀來看，學者對政府采購決策機制研究較少，且大多是對政府采購的決策提出建議，并沒有就決策機制問題進行系統的、全面的研究，提出的觀點也較為零散。鑒于此，本文首先對政府采購的目標進行分析歸類，結合政府采購的整個運作程序，將政府采購決策過程的各個環節對應于具體的目標，以目標作為指向燈，較為系統的、全面的構建政府采購決策機制。

二、我國當前政府采購目標體系

明確政府采購的目標是做出正確、合理的政府采購決策的前提。通過對政府采購目標的分析總結，使政府采購決策不會偏離既有的方向且更具有目的性。

政府采購活動的影響范圍，既包括經濟領域又涉及社會政治范疇，不僅在國內且在國際范圍也會產生作用。本文分別從政府采購過程本身和對社會經濟的影響兩個的角度將其目標歸納為內生目標和外生目標。

（一）內生目標

根據政府采購過程本身，內生目標可分為效率目標和防腐倡廉目標。

1、效率目標

效率和節約在采購理論的研究中，是最根本的目標，也是政府采購資金使用過程的一個原則性目標。政府采購所用的每一分錢都是納稅人的勞動所得，政府在運用的過程中，必須對納稅人高度負責，用盡可能小的投入，獲得盡可能大的產出。

那么，這里的效率包含兩個層面的含義，一是經濟性，指采購資金的節約和合理使用。經濟性要求政府在采購過程中必須追求物有所值，通過鼓勵充分競爭使財政資金的使用效益最大化。二是有效性，是指在保證采購物品、工程、服務具有良好的質量、合理的價格的同時，還需要注意采購的效率，要在合同規定的合理時間內完成采購任務，以滿足使用部門的需求。

2、防腐倡廉目標

在政府采購的過程中，由于采購過程存在委托人、代理機構、供應商之間的博弈，加之由于采購規則的專業性以及公開程度的差異，一般公眾甚至相關官員對政府采購程序知之甚少，因而存在信息不對稱，監督不完善的問題，由此產生的政府采購設租和尋租行為導致了政府采購的腐敗現象。因此制定有效的防腐倡廉目標是政府采購政策的重要內容之一。

從社會與政治層面而言，如果在政府采購過程中實現廉潔目標，一定有助于提高公眾對政府采購機構及有關方面的信任程度，有助于使公眾信任采購過程，信任政府部門，獲得政治與經濟的和諧發展；從經濟層面而言，如果政府采購制度足夠透明、公平、公正，政府采購過程不存在腐敗現象，政府資源即財政資金才不會在采購腐敗中浪費，且進一步得到有效利用，從而達到采購的效率目標。

（二）外生目標

拋開政府采購過程，本部分將從政府采購發生后，對經濟、社會、政治、國內以及國際影響的角度，分析政府采購的外生目標，將其總結為以下幾個方面。

1、配合宏觀經濟良性運行目標

由于政府采購是介于政府與市場緊密相銜接的工具，所以政府可以通過制定有效的政府采購政策，配合實現宏觀經濟的良性運行。

宏觀經濟良性循環的基本前提包括兩方面：社會總供求均衡和產業結構合理。首先，政府采購是社會總需求的重要組成部分，必然對社會的生產、流通、分配和消費產生重要作用，通過政府采購計劃者調整采購行為，發揮典型的市場調節供求關系效應，能夠起到刺激或是穩定宏觀經濟的效果。其次，為了實現資源配置的帕累托最優，使每一種資源都有最大產出，可以通過政府采購這一支出方式在各種產業之間進行資源的重新整合，有效地促使帕累托最優的產業結構的形成。

2、促進科技創新目標

技術進步標志著一個國家的科技應用水平；科技創新標志著一個國家的科技開發能力。在愈演愈烈的國際競爭中，簡單地依靠技術模仿和技術引進，只能成為低附加值產品的加工國，從長遠發展角度看，我國必須擁有大量的原創科技。所以鼓勵技術創新，不僅是我國的基本國策，而且應是各級政府工作的核心內容。

政府采購是聯系政府與市場、政府與企業的最佳紐帶，政府可以通過政府采購這一支出方式，對于決定扶持的產業，擴大對其產品的購買，以擴大其市場份額，促使商家擴充規模；而對于決定控制的產業，政府可減少對這些產業的產品采購。因此應當充分發揮產業結構調整功能，對高新技術產業進行扶持，在較深的層次上，較廣的層面上推動我國科技創新水平的提高。

3、扶持中小企業目標

我國中小企業在國民經濟中的作用非常明顯，尤其在解決勞動力就業、為大企業提供配套、增強地方財政實力以及吸納就業、消除貧困等方面，中小企業所起的作用是大企業無法替代的。但是由于中小企業的規模偏小，在“大魚吃小魚”的市場競爭中，往往處在隨時被市場“蠶食”的境地，所以要保持國民經濟的持續穩定發展，政府必須要適當扶持中小企業的發展。

政府采購是一項有效的扶持工具，政府可以通過制定一系列政府采購政策，直接或間接地維護中小企業的生存權利，促進中小企業的發展與壯大。

4、環境保護目標

在經濟發展的過程中，環境問題日益嚴重，作為當家人的政府，必須要考慮產品的外部性問題。

與傳統產品相比，綠色產品生產成本高，其中一個重要原因是市場需求小，難以形成生產上的規模經濟。政府可以通過綠色采購打破綠色產品市場需求小而導致生產成本高，銷售價格高這一惡性循環。一是政府采購規模巨大，可使綠色產品形成巨大的市場需求，在生產上達到規模經濟，在銷售價格上可與傳統產品相競爭；二是政府綠色消費具有示范作用，可引導全社會形成綠色消費觀念。據統計，世界上政府綠色采購比較成功的國家，其公眾的環境意識也較高。在綠色產品市場價格下降、綠色消費觀念形成后，穩定的綠色消費市場得以形成，進而達到環境保護的目的。

三、構建政府采購決策機制的思路

政府采購決策是在政府采購的整個運作程序中完成的，具體包括編制政府采購預算，匯編政府采購計劃，采購單位申報具體采購項目，確定采購方式并組織采購，訂立及履行采購合同，驗收，結算付款。另外，政府采購信息管理是貫穿整個政府采購過程的重要內容。由此可見，政府采購決策所涉及的流程是政府采購預算的編制，政府采購計劃的確定與執行，以及政府采購信息管理。

政府采購決策機制的構建，是在政府采購決策涉及到的每個流程，結合政府采購目標，在目標指向燈的引導下，提出科學、合理的決策思路。

要使政府采購決策科學、合理，第一，必須使決策涉及到的每個流程滿足政府采購的效率目標。在預算編制環節，采購人在編制政府采購預算前要進行詳細調查研究，做好政府采購預算編制人員的培訓工作，使他們了解政府采購的程序、范圍以及政府采購預算具體編制辦法，以此提高政府采購預算編制的效率；在采購計劃的確定與執行環節，加大政府采購人員專業知識培訓力度，加強監督，確保計劃合理有效，執行快速順利；在信息管理環節，信息收集內容要詳細、準確，除了產品信息、供應商信息的及時更新，還應進行采購案例信息的收集，以便能不斷從案例中吸取成功的經驗。另外，政府采購信息收集工作應配備專門的人員和隊伍，充分利用采購業務活動的機會和現代化技術手段來收集相關采購信息。

第二，根據每個流程的不同功能和自身特點，分別滿足政府采購的其他目標。

（一）政府采購預算編制環節的決策

政府采購預算是指政府在一個財政年度內為滿足公共需要，為各預算單位實施采購貨物、工程或服務計劃。它反映預算單位年度政府采購項目及資金計劃，是財政部門預算的重要組成部分。政府采購作為政府的重要支出計劃，反映政府預算中用于貨物、工程或服務采購項目的開支，規定了政府在預算年度內的活動范圍、方向和重點。

政府采購預算是政府采購決策的起點，應根據當前的宏觀經濟運行情況作出適當決策，以滿足配合宏觀經濟良性運行的目標。

在編制預算時，除了考慮各預算單位對貨物、工程及服務的公共需要，首先，應判斷當前的宏觀經濟運行狀況，若經濟過熱，在保證預算單位能夠進行正常運轉的基礎上，在預算中縮減政府采購資金，而經濟蕭條時，在財政資金允許的范圍內，在預算中增加資金量，加大政府采購力度。其次，應根據產業結構調整政策，進行對現有產業結構調整有益的預算編制。

（二）政府采購計劃確定與執行環節的決策

政府采購計劃是指采購實體為了滿足自身的特定業務的需要，根據政府采購預算，按照政府采購目錄或類別匯編的反映各采購單位需求情況及實施要求的計劃。

政府采購計劃的確定和執行環節是政府采購決策的核心環節，既要反映政府活動的范圍和政策取向，又要體現政府采購的目標。根據政府采購目標體系，該環節的政府采購決策應當滿足促進科技創新目標、扶持中小企業目標以及環境保護目標。

1、基于促進科技創新目標的決策

隨著時代的發展與進步，社會財富增加的同時科技也迅速發展，政府采購涉及的項目也由傳統產品逐步向高科技產品轉換。基于促進科技創新目標，在政府采購計劃的確定和執行環節，應從以下幾方面進行決策。

（1）選擇高科技產品及服務，帶動需求，分攤成本

政府的采購項目應當根據對市場的調查，對新產品的追蹤及了解，結合政府自身需求的不斷提高，與時俱進地進行更替，在滿足同一需求的傳統產品與高科技產品之間，應當趨向于選擇高科技產品，讓高科技產品擁有政府采購這個巨大的市場，帶動全社會對高科技產品的需求，分攤其成本。

（2）阻止高新技術產業在發達國家的集中，發展本國高新技術產業

由于路徑依賴，新興的高新技術總是向發達國家集中，只有待其衰退時才向發展中國家擴散，因此，政府采購計劃應當適當的阻止不利的集中化，促進有利的集中化，利用歧視性政府采購，只采購本國的高新技術產品，使本國高新技術企業在政府采購市場的保證下，不會向發達國家集中。與此同時，這種歧視性政府采購也增強了本國高新技術企業的生存能力，使其在與國外大企業激烈競爭中不斷發展壯大，達到高新技術在國內集中的效果。

（3）通過買方壟斷，促進技術轉讓

先進技術產品市場，特別是一些重大技術產品市場，供應商只有一個或少數幾個，屬于典型的壟斷市場結構，因此供應商有很大的定價權。為獲取高額壟斷利潤，定價往往高于市場價格，且不會讓渡技術。當需求方為一個國家，特別是大國時，政府采購的巨額規模使之具有相當大的市場勢力，從而形成買方壟斷。這時候買方就具備了討價還價的條件，不但可以做到價格由雙方協商而定，甚至可以協商要求買方轉讓技術。因此，對于國內沒有的但在國際上流行的高新技術，我國在政府采購時應當看準國際市場，發揮買方壟斷優勢，促進技術轉讓，縮小我國企業與發達國家的技術差距。

2、基于扶持中小企業目標的決策

我國政府對中小企業的發展問題非常重視，在一些主要的政府采購法規中均提出扶持中小企業發展的政策目標。因此在政府采購計劃的確定與執行環節，應當遵循該目標，做好政府采購決策。

（1）適度向中小企業傾斜

在政府采購扶持中小企業的具體政策目標下，首先，政府可以在采購價格、采購數量、采購標準等方面更多地傾向中小企業；其次，對一部分需要重點發展的中小企業采取定點、定向、定量的采購；再次，在價格、質量、規格、交貨方式、期限及貨款交付方式同等的條件下，優先購買中小企業的產品。

另外，由于中小企業規模小、資金不雄厚，在參與較大額度政府采購的投標競爭中無法與大型企業抗衡，因此政府可將部分可劃分的大額政府采購合同的采購實行分割，充分發揮中小企業小而專、小兒特的競爭優勢，為中小企業參與政府采購投標創造更多的競爭機會。

（2）建立與中小企業的政府采購信息溝通渠道，做到公開、公正、透明

與大企業相比，中小企業的信息溝通存在嚴重的不對稱，導致一些頗具實力、產品也非常符合政府采購要求的中小企業，因為不能及時獲得政府采購信息，往往不能取得與大企業相同的資格與待遇，只能止步于政府采購領域之外，無法參與競爭。所以，政府應當在對全社會公開發布政府采購信息的同時，建立與中小企業的政府采購信息溝通專線渠道，保證有興趣的中小企業能夠積極參與。在執行過程中，要規范招投標程序、制定科學與嚴格的評審制度，并采取完全公正的中標結果披露等措施。保證中小企業公開、公平參與競爭。

3、基于環境保護目標的決策

環境保是發展中國家乃至世界上最為關注的問題，也是可持續發展的必要條件。政府采購應運用其規模大，引導性強的特點，參與到環境保護行動中來，做出符合環境保護目標的決策。

（1）規定綠色標準，提高企業綠色生產積極性

在現有的技術條件下，生產傳統產品往往成本更低，因為企業無需投入大量的人力物力去開發綠色生產技術。如果政府強制執行綠色標準，企業產品達不到標準就意味著失去政府采購市場。由于政府采購市場的份額和利潤相當可觀，因此企業絕不會輕易放棄，將被迫加大科研投入，開發新的綠色技術并用于生產。同時，綠色技術的普遍開發和利用，由于規模經濟常常會降低產品生產成本，提高產品性能，使綠色產品的競爭能力比傳統產品更強，從而取得更好的經濟效益。

（2）選擇綠色產品，促進綠色消費品市場的形成

政府除了強制執行綠色標準外，在對于同類型產品的選擇上，應當重視環保型產品，將生產過程污染嚴重，資源需求量大的傳統型產品盡量擠出采購范圍。政府的這一采購傾向，將致使廠商在生產過程中更充分利用資源，排放出更少的廢棄物，或對廢棄物中的資源進行回收，變廢為寶促進資源循環使用，減少污染的同時節約資源。當大部分廠商為了爭奪政府采購這個巨大的市場，便會努力改進生產，從而促進綠色消費市場的形成。

（三）政府采購信息管理環節的決策

政府采購信息，是指規范政府采購活動的法律、法規、規章和其他規范性文件，以及反映政府采購活動狀況的數據和資料總稱。政府采購信息管理是搞好政府采購工作的基本環節，也是貫穿于整個政府采購決策過程的重要內容。

在政府采購中要實現防腐倡廉的目標，關鍵在于其監督機制。由委托人、代理人、供應商之間尋租博弈的分析中可知，只有最有效有力的監督，才是代理人不設租、供應商不尋租的條件。但是，由于監督機制不可能盡善盡美，僅以此來遏制腐敗是很難的，因此，要在政府采購決策機制中盡量避免腐敗，從源頭上加以控制，才能最終實現防腐倡廉的目標。

在政府采購信息管理環節，可以通過的最大限度公開信息，使其更加透明，而增加各方設租和尋租的行為成本，在一定程度上體現公平、公正，從而遏制腐敗行為。

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