我國建立償債基金制度的必要性和可行性分析

摘要：從1994年財政不能從中國人民銀行透支開始時，我國的國債發行開始大規模增長，伴隨而來的是財政的還本付息的壓力逐漸增大。本文將通過對我國現在公債規模和國外相關經驗及近年的財政狀況的研究來探討在我國建立償債基金制度的必要性和可行性。

關鍵詞：公債規模 償債基金 必要性 可行性

一、文獻綜述

至今為止國內學術界對公債的研究已取得一定成果，但是大部分都僅限于對國債經濟效益、適度規模、國債管理等方面的研究，很少有關于國債償還的研究，尤其是對建立償債基金的研究。少數有關這方面專門的研究也只限于理論的探討，也沒有結合我國的國債發展的現狀進行深入的分析，相關研究幾乎都是十年前的情形。所以，本文擬從我國國債的發行和國債余額的現狀出發，結合較新統計數據，對我國建立償債基金制度的必要性和可行性進行分析，同時結合國外的經驗探討在我國如何建立償債基金制度。

二、在我國建立償債基金制度的可行性分析

所謂償債基金，不是簡單的資金積累，而是一個國家為了實施有效的債務調整，達到債務信用的確立和國家財政，通過建立一種基金運行機制——基金的籌集，積累，管理和運用而形成的特殊的信用制度。從各國建立償債基金的目的來看，主要是為了加強財政后備，謀求財政負擔均衡，避免償債高峰期出現財政償債危機。現代償債基金制度不是通過利息的積蓄來償債，而是將償債基金作為一個蓄水池來，來平衡年度償債負擔。

（一）我國公債的現狀

1、國債依存度

國債依存度是指一個國家當年的公債收入與當年財政支出的比例關系，它表示當年財政支出中有多少是由債務收入支持的，指標越高，說明債務的依賴性越大，同時，它也是任何一個國家考核國債規模是否恰當的一個重要指標。國際上有一個公認的控制線，即國家財政的國債依存度為15%——20%，中央財政的債務依存度為25%——30%。

根據國家統計局數據，我國的國債依存度自1994年開始快速攀，從1994年的19.64%一直到1998年的35.27%，雖然之后小幅下降，但都保持在20%以上，一直超過國際15%—20%的警戒線。而我國的中央債務依存度更是大大超過了國際25%—30%的警戒線，近十年內中央的債務依存度都超過了50%，如此高的債務依存度說明我國現在的財政支出大大依賴于債務收入，如果債務收入出現大的波動，我國的財政極有可能陷于嚴重危機而無法自拔，破環我國經濟發展的正常秩序。

2、國債償債率

國債償債率是指一年的公債還本付息額與財政收入的比例關系。它表明當年的財政收入中必須拿出多少份額用于國債還本付息。該指標越高，表示債務償還越集中，國債期限結構就越不合理。不少學者主張我國的國債償還率應控制在8%——10%。

根據公開數據顯示，我國的國債償還率近十年來一直在10%上位運行。這些數據說明我國的償債率還是相對比較高的，意味著我國財政每取得100元的財政收入就要拿出15元左右去還債，這就限制減少了財政在其他方面的投入。并且國債的還本付息支出已經成為中央財政的一項沉重的負擔。

3、國債負擔率

國債負擔率是指一定時期的公債積累額占同期國內生產總之的比重情況，表示國民經濟的國債化程度，該指標越高，說明國債對經濟的干預越強，而財政收入相對不足。根據世界各國的經驗，發達國家的國債負擔率不能超過45%。根據我國目前的國情，很所學者認為我國國債負擔率上限的規定應同財政收入占GDP的比重基本適應，即應維持在20%以內。

我國的國債負擔率相對是比較小的，1998年之前都小于10%，從1999年開始緩慢上升，最高的使2003年的16.64%。

4、國債借債率

國債借債率是指一個國家當年國債發行額與當年GDP的比值。比率越高，表示財政通過發行國債集中的財力越大。它反映了當年GDP對當年國債增量的利用程度。

我國的國債借債率在1993年以前普遍低于發達國家，即使與借債率較低的加拿大和西班牙相比，也要低幾個百分點。西方發達國家的借債率一般在3%～10%，而我國在1994年時才是2.36%，1998年是4.51%，現在也仍然低于同期外國的水平。

（二）國債發行額與GDP的相關性分析

以上是對國民生產總值和國債發行額作的回歸分析輸出的結果，我們可以看到這兩個變量呈現高度線性相關，相關系數達到了0.97，可絕系數達到了0.946，回歸方程為y = 0.0484x—873.65（自變量x代表國名生產總值，因變量y代表國債發行額），其他的一些關于系數的檢驗都符合統計學的要求。

國民生產總值和國債發行額高度相關說明，國債發行額高度依存于國名生產總值，如果國民生產總值發生大的變動，即我國經濟發生大的動蕩，一定會帶來國債發行額的銳減，在現在我國這種借新還舊的公債償還方式下，肯定會出現政府的支付危機，損害政府的債信，帶來社會的動蕩。所以，為了防止這種危機的發生我國政府應該經快建立其我國的償債基金制度。

（三）我國現行的公債償還方式及其存在的不足

我國現在的國債的還本付息資金的來源是債務收入，就是以發行新國債來的收入償還到期債務，即所謂的“借新還舊”法。以債務收入作為公債還本付息的資金來源，實際上僅僅是延長了債務期限，推遲了償債時間，并沒有減少債務。我國之所以從九十年代開始采取這種方式是因為，首先，財政收入入不敷出，政府償債能力減弱，但是對債務的需求越來越大。其次，九十年代以來我國進入了償債高峰期，債務還本付息壓力逐年增大，這就反過來逼迫債務規模逐漸擴大。債務收入年均增長速度遠高于財政收入年增長速度，同時債務收入中越來越大的部分被用于還本付息。

此外，我國國債的期限比較集中，因而出現了不斷借新債還舊債而實際的累積余額并不是很多的現象。這樣在財政困難，特別是中央財政舉步維艱而且短期難以根本轉變的情況下，會在某一時期產生還債高峰，引發債務危機。因為國債的還本在很大程度上依賴于發行新債，利息支出也同樣靠國債發行，加上當年財政赤字的彌補，導致國債規模如同滾雪球一樣不斷擴大。 總的來說， 以債務收入作為償債資金的來源，只是推遲了償債時間，并沒有取消債務的最終償還。所以，借新還舊只能作為權宜之舉，不能長期采用，否則容易導致債務積累，甚至會使我國政府陷于嚴重的債務危機。因此，償債基金制度必須作為一項基本制度建設引入我國的公債市場

（四）建立償債基金的效用分析

1、建立償債基金制度是健全和完善國債市場的一項基本制度建設

償債基金的建立，對國家財政是一個“蓄水池”，在借新還舊和推遲償還的不良循環中，可以起到“提閘”和“關閘”的作用。此外，國債發行市場和國債二級市場交易規模日益擴大，市場波動在所難免，并將影響物價，影響國債發行市場。因此，國家財政必須積累一定規模的資金，確保對流通市場的有效干預和國債市場的健康發展，為國家財政提供一個調節宏觀經濟運行的新手段。

2、建立償債基金制度有利于調整和減少政府債務，減輕財政壓力

建立償債基金后，在財政發生債務支付困難時可以拿出部分資金來幫助政府度過債務危機，在財政相對寬裕的時候再把這部分資金補回來。此外，在市場發生大的波動時，償債基金與發行可轉換債券相配合，減少政府債務付息成本，同時還可以在市場利率下降時購回部分國債，減少政府債務，減輕財政壓力。

3、能有效地防范政府的債務風險，順利的度過償債高峰的需求

我國2010年底公債余額已經達到了接近7萬億元，在不久的將來肯定會出現償債高峰，償債基金的運用可以提供償債高峰所需的部分資金，順利度過償債高峰的需求，化解政府的債務風險。

4、能有效地維護政府的債信，穩步擴大國債發行規模

我國的國債負擔率還相對比較低，國債發行還有很大的空間。但是國債的發行必須以政府良好的債信為基礎，要讓投資人對自己的投資抱有信心，相信國債到期而可以償還。所以建立其償債基金制度就可以提高公眾對國債的信心，提高政府的債信。從而使國債有序合理的發行，逐步提高我國的國債負擔率，讓國債在我國的現代化進程重貢獻更多的力量。

三、建立償債基金的制度安排

（一）償債基金的資金來源

國債償債基金可以從以下渠道來獲得資金來源：

第一， 國債發行的超收部分。從歷年發行國債的情況來看，基本上每年都有超收的情況，應把這部分資金全額納入償債基金。

第二， 國債還本付息的結余部分。財政每年對與國債的償還都有預算，應該說這個預算時留有余的，因此，應將還本付息后的結余資金全部納入償債基金使用。

第三，當年國家財政收入中一定比例的提取。從國外的經驗來看，中央財政一般都從當年的收入中提取一定比例的資金納入償債基金，我國也應結合實際制定適宜的比例，以不斷增加償債基金的總量。

第四，債務有償使用的收益。國債不同于其他財政資金，主要投資于一些大型建設項目，這些項目最終都會取得一定的收益，我們可以將這些收益的一部分來納入償債基金來管理。

第五，償債基金自身運作增值的部分。根據償債基金的性質，基金在管理過程中是可以增值的，這部增值資金理應歸入基金本身。

第六，國有上市公司國有股減持收入的適度繳納。隨著我國市場化進程的不斷加快，在某些行業，國家需要通過減持國有股來逐漸淡出這些市場，而減持股的收入可以按照一定的比例納入償債基金運作。

第七，大型壟斷型國有企業上繳利潤的適度繳納。大型國企在自身發展的過程受到了國債資金的大力支持，現在這些國企因為具有壟斷權利，所以可以獲得很高的利潤。因此，我們可以將大型國企每年上交的了潤按照一定的比例劃入償債基金管理。

（二）償債基金的使用

償債基金的使用一定要制定嚴格的制度，對使用的條件、范圍和程序做出明確的規定。償債基金首先可以在財政狀況惡化的情況下為當期的公債償還提供部分的資金；其次，在市場發行條件惡化的情況下，可以動用償債基金提前從流通市場購回二手債券，這樣即可均衡債務負擔，又能收到減債效果，并且有助于提高國債信譽，改善一級市場的發行環境；再次，當市場利率呈下降趨勢或將近谷底時，以一定量的償債基金為依托，配合發行轉換債，在不增加財政總負擔的前提下，及時償還舊債，取得降低成本的效果。

（三）償債基金的運作

償債基金的運作可以參照我國社保基金的運作方式，或者直接將償債基金的運作以代理的方式交給社保基金來管理，這樣一方面可以利用社保基金在近幾年運作過程中積累的經驗，另一方面可以大大減少償債基金的管理成本。但是在具體運作過程中必須明確償債基金的性質，科學合理的安排償債基金的投資范圍和結構。

（四）償債基金的監管

償債基金的管理可以在財政部設立一個專門的管理委員會來對償債資金的使用和運作進行全面的監督，以確保償債資金的規范使用和有效運作。

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