政府作用、政府失靈與區域經濟發展

摘 要：政府在區域經濟發展中作為規劃者、組織者、國有資產的經營者、公共產品和服務的提供者和社會管理者，具有重要作用，同時也存在越位、缺位、錯位等政府失靈。中原經濟區作為后起的國家區域發展戰略規劃區，應該充分發揮政府職能，同時培育市場、規避政府失靈，最終達到政府與市場的有機耦合。

關鍵詞：區域經濟；中原經濟區；政府作用；政府失靈

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）14-0005-02

改革開放以來，我國的經濟增長取得舉世矚目的成就，GDP達到世界第二的水平。經濟學家普遍認為，國內經濟三十余年的發展中，區域經濟發展政策起到了很大的作用。例如，設置經濟特區、開發浦東、振興東北老工業基地、西部大開發、中部崛起等，政府在拉動經濟增長方面起到了極大的作用。我國仍處于經濟轉型期，區域經濟發展戰略仍將是將來一段時期的重要途徑，政府仍將發揮重要作用，但區域經濟發展中的產業結構趨同、區域間惡性競爭、資源過度消耗等也與政府干預過多有關。因此，根據既有理論和實踐經驗，對區域經濟發展中的政府職能及政府失靈進行分析具有重要的現實意義，尤其是對加快中原經濟區建設有重要的參考意義。

一、政府作用：區域經濟發展的視角

對于政府的作用，斯蒂格利茨（1998）認為，政府在兩個方面具有與眾不同的顯著特征： 第一，政府是對全體成員具有普遍性的組織； 第二 ，政府擁有其他經濟組織所不具備的強制力。米爾頓?弗里德曼（1999）認為，政府的必要性在于： 它既是“博弈規則”的制定者，又是解釋和強制執行這些已被決定的規則的裁判者。對政府在區域經濟發展中的作用問題上有一種具有代表性的理論即波特的競爭優勢理論，在其鉆石理論模型中，政府的作用不可忽視。其他的觀點還有 “地方法團主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場社會主義”、“村鎮政府即公司”和“謀利型政權經營者”等。但總體來說，學者對地方政府在區域經濟發展過程中所扮演的角色研究尚不多見。在現代市場經濟條件下，地方政府的區域經濟發展職能有別于一般意義上的政府職能。

（一）作為發動者，制定區域經濟規劃、空間規劃和政策體系

地方政府是區域經濟發展的主導性力量，是發動者和組織者，它要從總體上對經濟發展方向、結構和過程進行規劃，并制定政策體系。通過政府的經濟規劃，確定經濟發展的基本方向和趨勢，明確產業發展的重點和發展順序。區域空間規劃是對區域城市空間、生態空間及農業空間的統籌性安排，其目的是創造一種人地和諧、生態環境可持續的空間秩序。地方政府要根據本區域經濟發展實際，制定一系列的經濟發展政策，例如產業政策、財稅政策、人力資源開發政策。改革開放以來的區域發展實踐證明，政府實施的相關戰略和政策是有效的，尤其是形成了許多經濟增長極，帶動了全國經濟的發展。

（二）作為組織者，進行必要的直接干預和協調

一方面，政府干預和協調地區經濟發展有其必要性，尤其是對于落后地區、問題區域、問題領域，或者由于自然條件差，或者由于長期過度開發，或者由于公共產品的供給無法滿足經濟的需要，或者由于地區間差距過大、惡性競爭，地方政府必須進行直接的干預和協調，這是對政府彌補市場失靈的基本要求；另一方面，政府可以通過公有制經濟和掌握的土地、資源，甚至必要時候的行政資源，進行干預或協調，即具備可行性。典型的例子就是基礎設施的建設，政府可以憑借其不斷增加的公共財政能力、長期以來對公共產品部門的經營壟斷權，以政府直接投資或成立國有或集體投資公司的形式，建設城市、農村基礎設施。雖然說這種方式容易滋生壟斷、造成腐敗、重復建設，并且效率有待進一步研究，但不能否認快速的城市規模擴張及城市設施的建設、持續的高經濟增長率和貿易量的增長，都體現了政府投資的效應。

（三）作為管理者，推動地方政府間合作，促進區域經濟協調發展

十二五時期，區域經濟協調發展的任務很重。地方政府必須要認識到區域合作的必要性。目前還存在嚴重的市場分割和地方保護行為，嚴重阻礙了商品、資源、資金、勞務等的自由流動和資源的整體優化配置。地方政府要在共同獲益的基礎上通過合作的方式來促進區域經濟協同發展。例如，地方政府通過制度改革和創新，保障市場機制、空間組織機制、合作機制、援助機制有效發揮作用，逐漸形成地方政府的定期協商機制，建立在資源開發利用中的利益補償機制，加強在基礎設施建設、環境整治、人力資源開發、旅游等領域的區域合作。

二、區域經濟發展中的政府失靈

政府在區域經濟發展中的特殊作用是無法替代的，尤其是在經濟起步階段，強力、高效的政府可以通過區域經濟規劃和主導產業政策，利用區域內優勢資源，迅速實現趕超戰略。但政府不是萬能的，也存在“政府失靈”。在區域經濟發展中，政府失靈的突出表現主要為政府職能的越位、缺位和錯位。

政府職能的越位體現在政府超越自身應該行使的職能范圍，插手了一些不該由政府管或管不好的事情，直接包攬了本來可以通過市場進行的純粹私人產品的生產供應，以及可以由政府、企業、非政府公共組織共同參與的混合性公共物品的生產，從而出現政府失靈現象。“任何利用權力對經濟的過分介入和干預都會導致諸多問題，也極易滋生權錢交易。”具體表現為政府與企業不分，政府經營的企業提供公共產品和服務，造成效率低下，并容易滋生腐敗；在招商引資上越俎代庖，政府直接出面談項目、拉投資，雖然能夠發揮一定積極作用，但應該加強監管或由企業主導、政府監管；政府與社會中介組織不分，表現為政府組織通過主管、指導等方式直接介入各種協會、社團的內部管理與事務運作。

政府職能的缺位，主要是指本來應當由政府生產和提供的公共產品和服務，政府卻沒有充分盡職盡責，甚至在某些公共領域出現了“真空”。例如應由政府提供的水利設施、生態環境保護和其他必要基礎設施的建設力度不夠；醫療、養老、失業、救濟以及其他社會保障服務的公共供給不足；市場經濟秩序不健全，競爭規則不完備，信用體系不健全；應由各級政府提供的公共教育服務、公共衛生服務、城市公用事業服務等，不能滿足社會公共需要。以上問題都會惡化當地經濟發展的軟環境，從而嚴重削弱區域經濟健康發展的基礎。

政府職能的錯位，是指政府內部發生的職能混亂現象，即你干我的事，我越你的權，互相打亂仗。在縱向上，既有中央政府對地方政府、上級政府對下級政府的職能越位，也有下級政府對上級政府、地方政府對中央政府的職能越位。在橫向上，主要是不同區域地方政府之間，對進入本地市場設置種種壁壘，在打擊假冒產品、司法執行等方面實行地方保護，在吸引外資方面進行政策競爭等。

政府職能的越位、缺位和錯位，都不利于區域經濟的健康、可持續發展，由此引起的當前產業結構趨同、資源過度開采、環境嚴重污染、地區間惡性競爭等現象，已經成為阻礙區域經濟發展的重要因素。因此，必須認識到政府在區域經濟發展中不是萬能的，也需要轉變職能、合理定位。

三、結論及對中原經濟區的啟示

地方政府作為區域經濟的規劃者、組織者、國有資產的經營者、公共產品和服務的提供者和社會管理者，其作用是無法代替的。但同時也應該認識到在區域經濟發展中市場的重要作用。市場仍然要通過供求、競爭和價格機制起到刺激生產、調節供求、配置資源的作用，這也是政府無法替代的。因此，政府不應是反市場的，而應是親市場的，市場也不應該一味地拒絕政府。最優的契合點應該是強力政府與高效市場的有機耦合。

我國是一個幅員遼闊、資源稟賦差異懸殊、經濟發展極不平衡的大國，每個區域都有各自的特征，其地方政府的職能也會發生相應的變化。換言之，政策制定者無須倡導政府職能的某一種固定模式，而貶低另一種模式，更不能照搬其他地區的經驗，盲目地制定政府的各項職能方向。東部地區市場經濟已經形成很好的基礎，應該由市場發揮主導作用，政府的重點應該是建設服務型政府，彌補市場缺陷；中西部地區市場基礎相對薄弱，短期內仍然需要政府制定區域發展政策并主導推進，但應注意避免出現政府失靈，并且不斷培育市場、保護市場、引導市場，最終達到政府與市場的良性互動。

東部地區、西部地區及東北地區較早地獲得國家區域政策的支持，發展迅速，中部地區長期以來已形成經濟洼地。國家及時啟動中部崛起戰略，并出臺一系列支持政策，對于中部省份尤其是河南省來說是重要的機遇和挑戰。一方面，中部地區在發展區域經濟同時可以借鑒東部地區甚至西部地區政府的經驗，例如在制定規劃、政策和措施方面的經驗，這樣可以少走彎路；另一方面，也應該避免照搬照抄東部地區的發展模式，因為即使東部地區也存在浙江模式、蘇州模式、上海模式等不同的政府職能類型。中部地區市場經濟發展滯后，人們的市場意識尚在培育之中，市場秩序脆弱，如果政府不能夠加強對經濟的推動和有效監管，必然存在經濟增長緩慢和市場失靈現象。因此對于中原經濟區建設這樣一個后發地區，必須發揮政府主導作用。

首先，結合中部地區具體情況，制定合理的規劃和政策體系，并在公共產品和服務供給、基礎設施建設、區域合作等方面發揮政府的主導作用，真正起到在經濟起步階段的“助推器”作用。其次，要加強對市場的引導、保護和培育，創造公平的競爭環境，維護正常的市場秩序，打擊惡性競爭，為區域經濟發展創造可持續的動力。最后，要逐漸實現政府職能的轉型，政府應適時退出相關領域，由主導型政府轉變為服務型政府。這個過程絕不是一蹴而就的，也不應該制定一個絕對的時間表，而應該根據市場經濟的發展進程和區域經濟發展的整體形勢不斷調整。只有這樣，才能既充分發揮政府的主導作用，又能夠實現經濟的可持續發展。

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