論中央銀行的獨立性

摘 要：中央銀行是以實現整個經濟為特定目標而非利潤最大化的、負責貨幣政策的政府機構。中央銀行的獨立性可以表現為兩種形式：形式上的獨立性與實質上的獨立性。美聯儲可以放棄形式上的獨立性成為政府的一部分，但保留實質上的獨立性，使其能夠置身于黨派政治之外。

關鍵詞：中央銀行；美聯儲；獨立性

中圖分類號：F830.31 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）14-0092-02

一、中央銀行概述

中央銀行是以實現整個經濟為特定目標而非利潤最大化的、負責貨幣政策的政府機構。在任何國家，中央銀行都是金融市場中最重要的參與者之一。中央銀行通過調節利率、信貸規模和貨幣供給，直接影響著金融市場、總產出與通貨膨脹。

中央銀行的職責有：控制貨幣供給、防止銀行倒閉、設定和維持匯率及一些日常的職責（如向商業銀行或者政府提供服務），其中，控制貨幣供給和防止銀行倒閉是中央銀行最主要的兩項職責。而所謂的防止銀行倒閉，筆者認為，其實質就是要讓中央銀行扮演“最后貸款人”的角色。就是說，中央銀行應成為在金融危機中，當其他銀行無力或不愿放款給一些銀行時，能夠且愿意向其放款的機構，也應成為能夠且愿意在需要時通過公開市場運作向銀行體系提供流動性的機構。充當“最后貸款人”應該是中央銀行之所以為非利潤最大化機構的重要原因之一，即在任何有需要的時候放款。

二、美國聯邦儲備體系的結構

可以說，美聯儲體系的形成幾經周折，經歷了最初兩次實踐的破產：1811年美利堅第一銀行解散與1836年美利堅第二銀行執照到期，直到1913年《聯邦儲備法》的頒布才正式建立。美國一直沒有建立中央銀行的一個原因是懼怕金融權力集中。民粹主義者擔心中央銀行會被一些大銀行左右，被他們用作壟斷控制的工具，或者更一般地是擔心華爾街（Wall Street）操縱中央銀行;保守主義者擔心中央銀行運作會導致政府過多干預私人銀行業務，用來追求通貨膨脹政策。

聯邦儲備體系可以劃分為正式結構與非正式結構。聯邦儲備體系的正式結構主要指地區之間、私人部門之間和政府之間以及銀行家、工商業者和公眾之間的權力分配結構。聯邦儲備體系的非正式結構是指聯邦儲備體系內部的權利分配結構。

（一）聯邦儲備體系的正式結構

1.聯邦儲備銀行董事的人員構成問題

每家聯邦儲備銀行都有9名董事，這9名董事又劃分為A、B、C這三類：A類董事是由會員銀行選舉產生的，而且本身也是銀行家；B類董事不是銀行的官員或雇員，而是活躍于商業界或農業界的人士，因而他們為聯儲帶來企業借款人的觀點；C類董事由聯邦儲備委員會任命，以體現超越銀行及借款人利益的廣大社會公眾利益 [1]。其中，C類的1名董事擔任董事會主席，另有1名擔任副主席。盡管A、B類董事都是選舉產生的，但現實中，聯邦儲備銀行的大多數董事是由聯邦儲備系統選定的。為了防止任何特定規模的銀行集團操縱，會員銀行按規模被分為大、中、小三組，并由每組選舉1名A類董事和1名B類董事。但實際上，無論A類董事還是B類董事都不是按“選舉”一詞的真正含義產生的，因為每次“選舉”通常只有1名候選人。B類董事的單一候選人常常是由聯邦儲備銀行的行長推薦的，A類董事的單一候選人也經常是這樣產生的。在描述各類董事時，我們避免說這三類董事中的任何一類“代表”某個特定集團，因為所有董事都應該代表公眾利益，而不是銀行家或借款人的狹隘利益 [1]。但筆者認為，公眾的利益猶如寓言里的盲人描述大象，人們的社會交往和經驗都會影響他們對公眾利益的理解。

2．成員商業銀行對聯邦儲備銀行的實際控制權問題

各聯邦儲備銀行都是準公共機構（部分私有，部分政府所有），他們的股東是來自聯邦儲備體系在各區的成員私人商業銀行。這些成員銀行購買本區聯邦儲備銀行的股票（成員資格要求），法律限定每年支付的股利不超過6% [2]。雖然成員銀行擁有聯邦儲備銀行的股票，但它們沒有通常情況下所有者的利益：（1）它們對美聯儲的收益沒有索取權，不論美聯儲的收益有多少，它們只能獲取6%的股利。（2）同私人企業的股東不同，它們對美聯儲如何使用自己的財產沒有發言權。（3）成員銀行在“選舉”A類和B類董事時，每個董事職位只有1名候選人，而這名候選人通常由聯邦儲備銀行的行長提名（轉由委員會批準）。結果是，成員銀行事實上被排除在美聯儲的政治程序之外，幾乎沒有實際權利 [2] 184。事實上，成員銀行的“所有者”沒有普通股東所擁有的權利，但他們還是發揮著重要的作用，比如監督聯邦儲備銀行的審計程序、參與討論貨幣政策等。

3．聯邦儲備委員會中理事的任期問題

聯邦儲備系統的最高機構是設在華盛頓特區的聯邦儲備委員會，它的7名理事由美國總統征求參議院的意見和同意后任命。他們只有在被起訴時才能被罷免，但這種情況從未發生過。理事的完整任期是14年，不能連任，且任期交錯，即每4年理事會就會有2個名額空缺，意在使總統不會在任一任期內操縱理事會。但理事會的主席任期只有4年，且可由總統任命。一般由于年齡或財務原因，理事們在任期未滿時退職?？梢哉f，在任何一屆總統任期內，通常理事會都會有多于2個的空缺名額。此外，當1名理事辭職時，總統通常會任命某人繼任前任理事余下的幾年工作，而不是開始一個新的14年任期。 這不僅意味著大多數理事的任職時間少于14年，而且也意味著他們有資格被重新任命而有自己的完整任期，且因而可能去迎合總統的觀點。

（二） 聯邦儲備體系的非正式結構

《聯邦儲備法》和其他法案規定了聯邦儲備體系的正式結構以及誰在美聯儲內部占據決策地位。然而，這不一定反映了權力和結構的真實狀況。

聯邦儲備委員會實際上控制了聯邦儲備體系的方方面面，那由誰控制聯邦儲備委員會呢？從閱讀中筆者發現，委員會的主席實際上享有了這一權力，盡管沒有法律的授權。可以說，委員會主席的權力基于以下來源：（1）作為委員會的首腦，他的觀點與聲明會給公眾帶來極大的影響；（2）一些決策甚至不是來自委員會，而是來自主席，和總統見面的也是主席，而非整個委員會；（3）主席安排議事日程并在委員會會議上起領導作用；（4）主席保有對委員會成員的監督權，因此委員會成員常常取悅主席，基本上，可以把委員會看成是給主席打工的，因此往往按照主席的意圖進行表決。但是，主席并不總是能夠實現自己的意圖。例如，1986年，主席沃爾克在一次理事會議的表決中就是少數派，盡管幾天之后達成了妥協。但普遍認為這件事情降低了沃爾克主席的威信 [2] 192。當然，委員會的主席都要有極大的個人魅力。先后擔任過委員會主席的有：馬里納·?？藸査埂⑼溈饲兴鼓帷ゑR丁、阿瑟·伯恩斯、保羅·沃爾克、艾倫·格林斯潘、本·伯南克。

三、聯邦儲備系統獨立性問題爭論

（一）贊成獨立的觀點

獨立性的支持者認為，貨幣政策是一個極其重要且又非常復雜的問題，因此不能任由政治力量來操縱。如果美聯儲受制于更多的政治壓力，就會導致貨幣政策出現通貨膨脹的傾向。因為政治過程是短視的，由于政治家關心的是選舉，就會過度看重短期利益，從而不愿做出有利于長期利益（如穩定價格水平等）但暫時不受歡迎的決策。由總統控制美聯儲是很危險的，因為財政部會將美聯儲當做彌補財政赤字的工具，要求美聯儲購買更多的國債，這會導致經濟中出現更嚴重的通貨膨脹傾向。而獨立的美聯儲能夠更有力地抵制來自財政部的壓力。

（二）反對獨立的觀點

反對美聯儲獨立的人認為，目前，聯邦儲備體系不對任何人負責，即使美聯儲政策失敗，也沒有撤換其成員的規定；但對政治家就有這樣的規定。他們擔心美聯儲成員會在某種程度上不負責任。此外，也不能對政治家一概而論，認為他們都是短視的。其實，外交政策、國防政策和經濟政策一樣都具有長遠性，所以不能說政治家制定不了符合長期利益的政策。另外，為了保持政策連續性，促進經濟穩定增長，貨幣政策需要和財政政策相互協調，只有將貨幣政策交由管理財政政策的政治家控制，才能防止這兩種政策不背道而馳。最后，獨立的美聯儲也不是會完美的發揮作用，在大蕭條時期，美聯儲并沒能像它宣稱的那樣很好地承擔“最后貸款人”的職責；而它的獨立性也沒能阻止20世紀60年代和70年代推行擴張性的導致高通貨膨脹率的貨幣政策 [1]187。

以上贊成或反對美聯儲獨立性的爭論，可能給人一種錯覺，即非得同意采納其中的一種觀點。獨立性可以表現為兩種形式：形式上的獨立性與實質上的獨立性。美聯儲可以放棄形式上的獨立性成為政府的一部分，但保留實質上的獨立性，使其能夠置身于黨派政治之外。這樣會使美聯儲不會完全因政治力量為了選舉等短期利益而受操縱，不會完全淪為財政部彌補財政赤字的工具，而是能使得貨幣政策與財政政策更加協調統一。此外，美聯儲放棄形式上的獨立性成為政府的一部分，要建立相應的問責制，讓美聯儲中的人員和政治家一樣都會對做出錯誤政策而負責任。

參考文獻：

[1] 托馬斯·梅耶，等.貨幣、銀行與經濟（第六版）[M].上海：上海三聯書店與上海人民出版社，2007：184.

[2] Frederic·S·Mishkin、Stanley ·G·Eakins.Financial Markets and Institutions（第三版）[M].北京：清華大學出版社，2007：184.

[3] Frederic S.Mishkin.貨幣金融學（第七版）[M].北京：中國人民大學出版社，2007：351.[責任編輯 杜 娟]