對基層央行開展金融消費者權益保護工作的思考

我國近年來金融業發展迅速，金融商品呈現多元化趨勢，在滿足消費者理財、保險等各項需求的同時，給保護金融服務消費者權益提出了新的要求。但在我國，由于保護消費者的法律適用范圍有限，且法律制度并不完善，金融領域侵害消費者權益的情形頻繁發生。

一、侵犯金融消費者權益案件高發的原因

（一）金融領域的信息不對稱

進入市場經濟格局后，信息資源的掌握成為一種市場的盈利工具，而非傳統信息傳播機制下免費產品。消費領域信息不對稱，一直是高速商品經濟帶來的問題。

1.金融機構是一種逐利企業，我們不可將之視為一種需要承擔公益性質的機構。金融機構可以選擇是否需要公布信息，因為法律沒有強制規定。在很多時候公布信息，會導致市場份額縮小，金融機構自然不愿為之，除非公布信息能夠獲得相應的對價。這一點我們一定要有清醒的認識。

2.消費者從產生消費意愿的最初階段就處于一種認知上的弱勢地位，因為有消費的非理性沖動在其中作用。如果要強行獲得消費的信息，一方面是消費成本大大增加，另一方面與消費帶來的心理愉悅產生沖突。

3．提供金融服務的機構處于市場壟斷地位，缺乏競爭，提供給消費者的市場選擇并不多。我國目前沒有完全放開金融市場，對于很多金融產品的選擇，消費者并沒有像日常用品那樣，多樣化的選擇。在這種情況下，消費者因市場選擇單一，被迫面臨不利選擇，不得不承擔雙方交大部分風險，成為事實上的“弱者”。

4.隨著金融創新與金融市場的發展，新的金融商品不斷增加，加融機構的信息不對稱。進入二十一世紀，金融市場發展迅猛，新的金融產不窮。一般的民眾不具備專業的金融知識，在金融商品合同中，大量專業術語的使用使普通消費者無法利用一般常識商品作出準確的理解。

5.金融市場引進了多元化的推銷手段和機制。伴隨金融業者的規模不斷壯大及銷售領域的擴展，金融推銷手專業化，廣泛的多媒體的契約誘導甚至欺詐，進一步加大了消費者獲取信度。很多時候，金融機構在營業產所，進行金融產品推銷的人員，缺乏職業道德素養，存粹以業績為目標，不顧消費者需求，胡亂推銷金融產品，很有“托”的意味。再加上，海量投放到社會中的廣告，導致消費者在缺乏信息的情況下，判斷力進一步受到干擾，選擇失誤在所難免。

（二）格式合同在金融業中的廣泛使用

金融商品大量使用格式合同，這就需要通過對格式合同條款的規制來式合同相對方的權利。我國在《合同法》實施之前即在《消費者權益保護》對格式合同就加以規制，以保護消費者權益。雖然格式條款的適用降低了產交易之成本，并進而使商品和服務價格下降，整個社會均從中受益，但格式條款之消極影響仍不容忽視。

一是剝奪了消費者對于合同款項的自由選擇；

二是明顯偏向于制定格式條款的一方；

三是很多免責條款用詞隱晦，處于合同不便于消費者發現的部分，難以引起一般人之注意，更無從充分理解；

四是免責條款缺乏有效的法律規制；

二、目前金融消費者維權的途徑及其利弊

（一）與金融機構進行協商

這種方法成本較低，偶然性較大。消費者主動上門與金融機構進行協商不外乎三種情況：一是“臉難看、門難進”，問題解決不了；二是“笑面虎”，天天打太極。這屬于耐心的比拼，不過一般消費者熬不過金融機構，最后不了了之；三是老天開眼，遇到稍微有良心的金融機構，或可以解決問題。無論如何，弊端明顯：消費者要碰運氣，耗費大量的財力、精力、時間與金融機構周旋。

（二）向消費者協會投訴

消協屬于一個民間機構，其權力層級有法律規定，而《消費者權益保護法》中沒有針對金融產品的規定，消協基本上也是有心無力。最好情況，遇上“3.15”維權日，或許可以為消費者挽回些許的利益。

（三）向司法部門尋求救濟

這是一個通行的手段，尤其是在今日，消費者法律意識提高，權利保護情緒高漲。無論事情大小，都到司法部門溜上一溜。成本雖高，但具有威懾力，能夠獲得極大的心理滿足。問題是：司法部門沒有如此多的資源、人力來處理層出不窮的金融訴訟案件，而且由于金融服務的特殊性，取證極為困難，消費者勝訴幾率不大。而作為金融機構，一般不會承認自己的服務存在問題，通常會與消費者進行訴訟拉鋸戰：三天兩頭跑法院，累不死你，也煩死你。而司法部門由于大量的司法資源消耗，而無法很好地解決一些訴諸到法院的深層次問題。長此以往，司法形象受損不可避免。

（四）尋求媒體幫助

向報社打電話、寫信給市長、上電視抱怨等等，消費者被逼急了，手段也很多。媒體對于這種弱勢群體向強勢群體開炮的新聞，喜聞樂見，恨不得消費者直接到金融機構門口打標語、到政府部門上訪。媒體的心態是：鬧得越大越好。這種方法，成本低，見效快。但社會影響惡劣，一方面是受到投訴的金融機構形象受損；另一方面是作為金融機構的主管部門，不免受到社會各界的口誅筆伐：不作為、包庇、串通一氣等等。金融主管部門也是顏面不再。

（五）通過互聯網尋求支持

互聯網是個極速的信息傳導渠道，最大的好處是：成本低、沒人管、萬人看。消費者直接到網上發個帖，把自己的切身經歷說一說。不用夸大，實事求是就好。隨之而來的是：擁護者此起彼伏、頗有同感者不在少數、群情激昂者大有人在、渾水摸魚惡意詆毀者連綿不絕。至少在短期內，某某金構機構的信譽絕對是直線下降。影響會隨著時間逐步擴大，政府部門會首先抵不住社會壓力，要求金融機構進行整改。但這是一個惡性循環。消費者一看，這個方法好，政府出面了。于是，越來越多的權益侵害事件放到互聯網上，內容從事實過渡到虛假，社會影響惡劣，嚴重時可能導致金融機構市場萎縮，甚至出現諸如：擠兌等金融風險。

（六）自動放棄，另行選擇產品

放棄現有產品，另行選擇其他的產品，是一種消極的退讓，會造成消費者的金融消費消費選擇進一步縮小。

三、我國金融消費者權益保護制度的完善思路

我國金融市場的發展尚在初期，對金融消費者權益的保護不僅涉及對消費者群體的保護，更重要的是保護市場與保護消費者實際上是一個問題的兩個方面。消費者的利益無法得到充分保護，將導致其對市場喪失信心，結果造成市場本身的不斷萎縮。因此借鑒國外的立法實踐，完善金融法規，落實消費者在金融服務領域中權益的保護，已成為維護金融市場穩定重要手段之一。因而，在金融領域，應通過成文法的制定，逐步實現對消費者的保護，并對金融機構規定嚴格責任;

建議明確監管機構對金融消費者權益保護的監管職責，督促金融業者對金融消費者權益的保護;完善監管規范，針對侵害金融消費者權益的行為采取有效監管手段;健全程序法對金融消費者權益的保護，方便金融消費者獲得及時、方便、經濟的法律救濟。

四、人民銀行及其分支機構在金融消費者權益保護中的作用

首先要與銀監部門就金融消費者權益保護的職能進行細致的劃分，避免職能在部門領域的交叉覆蓋，浪費監管資源；

其次，“保護金融消費者”是中國銀監會“四大監管目標”中的第一個目標。作為中國銀行業監管機構，銀監會多年來一直積極采取完善相關法規制度、加強監督檢查和行業自律約束開展金融消費者教育等諸多有效措施，但銀監會畢竟缺乏人民銀行中央銀行的身份特征，其監管層級較之人民銀行為低。所以，在金融消費者權益保護中，央行應該作為最高一級的監管、協調者，對金融消費者權益保護工作進行全局的統領，并借此鞏固央行的金融監管權。

第三，人民銀行應該通過立法途徑，尋求在金融消費者權益保護中更大的監管權，尤其要賦予各分支機構在一些特殊情況下，擁有對金融機構信息的強制披露權；

第四，人民銀行的各分支機構應該將金融消費者權益保護作為一項重要的工作，積極收集、整理各轄區內金融權益侵害事件的主要數據和情況，迅速分析、研究，得出準確的立法參考意見，掌握立法主動權。

第五，人民銀行的分支機構還要有一個清醒的認識：權力越大、責任越大，承擔的風險也就越大。在文件的設想中提到將金融消費者權益保護的首次申訴受理設在人民銀行，出發的初衷是好的，但要面對的是來自社會對將金融消費者權益的大量投訴，人民銀行在此過程中需要投入的人力、財力、物理絕對超過現在的想像。尤其在申訴得不到很好解決的情況下，消費者訴諸司法部門，那么，人民銀行可能就要參與大量的訴訟活動。這些訴訟活動，在很大程度上會影響人民銀行作為金融消費者保護主管部門的形象。一旦在司法程序中被認定需要負擔責任，人民銀行作為國家的金融主管部門地位會極其尷尬。因此，要在各分支機構做好充分準備的情況之前，更多地思考我們需要面對的問題，而不是急于證明我們具備多強的能力保護金融消費者。畢竟權力這樣的大蛋糕，易吃，卻不易消化。

第六，如果在今后切實人民銀行成為金融消費者權益保護的主管部門，那么可能需要考量如下的問題：

一是我們是否有足夠的法律事務人員來處理這些投訴？

二是整個金融領域對于人民銀行成為金融消費者權益保護的主管部門的認可度有多高？

三是我們是否需要借鑒“非訴糾紛解決機制”的經驗，成立專門的糾紛解決部門？

四是這種糾紛的解決職能要下放到那一級的人民銀行機構？

五是如何與其他金融監管部門、司法機構進行溝通協調？

只有切實解決好上述的問題，基層央行的金融消費者權益保護工作才能落到實處。