對(duì)基層央行開(kāi)展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的思考

我國(guó)近年來(lái)金融業(yè)發(fā)展迅速，金融商品呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)，在滿足消費(fèi)者理財(cái)、保險(xiǎn)等各項(xiàng)需求的同時(shí)，給保護(hù)金融服務(wù)消費(fèi)者權(quán)益提出了新的要求。但在我國(guó)，由于保護(hù)消費(fèi)者的法律適用范圍有限，且法律制度并不完善，金融領(lǐng)域侵害消費(fèi)者權(quán)益的情形頻繁發(fā)生。

一、侵犯金融消費(fèi)者權(quán)益案件高發(fā)的原因

（一）金融領(lǐng)域的信息不對(duì)稱(chēng)

進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)格局后，信息資源的掌握成為一種市場(chǎng)的盈利工具，而非傳統(tǒng)信息傳播機(jī)制下免費(fèi)產(chǎn)品。消費(fèi)領(lǐng)域信息不對(duì)稱(chēng)，一直是高速商品經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的問(wèn)題。

1.金融機(jī)構(gòu)是一種逐利企業(yè)，我們不可將之視為一種需要承擔(dān)公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu)。金融機(jī)構(gòu)可以選擇是否需要公布信息，因?yàn)榉蓻](méi)有強(qiáng)制規(guī)定。在很多時(shí)候公布信息，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)份額縮小，金融機(jī)構(gòu)自然不愿為之，除非公布信息能夠獲得相應(yīng)的對(duì)價(jià)。這一點(diǎn)我們一定要有清醒的認(rèn)識(shí)。

2.消費(fèi)者從產(chǎn)生消費(fèi)意愿的最初階段就處于一種認(rèn)知上的弱勢(shì)地位，因?yàn)橛邢M(fèi)的非理性沖動(dòng)在其中作用。如果要強(qiáng)行獲得消費(fèi)的信息，一方面是消費(fèi)成本大大增加，另一方面與消費(fèi)帶來(lái)的心理愉悅產(chǎn)生沖突。

3．提供金融服務(wù)的機(jī)構(gòu)處于市場(chǎng)壟斷地位，缺乏競(jìng)爭(zhēng)，提供給消費(fèi)者的市場(chǎng)選擇并不多。我國(guó)目前沒(méi)有完全放開(kāi)金融市場(chǎng)，對(duì)于很多金融產(chǎn)品的選擇，消費(fèi)者并沒(méi)有像日常用品那樣，多樣化的選擇。在這種情況下，消費(fèi)者因市場(chǎng)選擇單一，被迫面臨不利選擇，不得不承擔(dān)雙方交大部分風(fēng)險(xiǎn)，成為事實(shí)上的“弱者”。

4.隨著金融創(chuàng)新與金融市場(chǎng)的發(fā)展，新的金融商品不斷增加，加融機(jī)構(gòu)的信息不對(duì)稱(chēng)。進(jìn)入二十一世紀(jì)，金融市場(chǎng)發(fā)展迅猛，新的金融產(chǎn)不窮。一般的民眾不具備專(zhuān)業(yè)的金融知識(shí)，在金融商品合同中，大量專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)的使用使普通消費(fèi)者無(wú)法利用一般常識(shí)商品作出準(zhǔn)確的理解。

5.金融市場(chǎng)引進(jìn)了多元化的推銷(xiāo)手段和機(jī)制。伴隨金融業(yè)者的規(guī)模不斷壯大及銷(xiāo)售領(lǐng)域的擴(kuò)展，金融推銷(xiāo)手專(zhuān)業(yè)化，廣泛的多媒體的契約誘導(dǎo)甚至欺詐，進(jìn)一步加大了消費(fèi)者獲取信度。很多時(shí)候，金融機(jī)構(gòu)在營(yíng)業(yè)產(chǎn)所，進(jìn)行金融產(chǎn)品推銷(xiāo)的人員，缺乏職業(yè)道德素養(yǎng)，存粹以業(yè)績(jī)?yōu)槟繕?biāo)，不顧消費(fèi)者需求，胡亂推銷(xiāo)金融產(chǎn)品，很有“托”的意味。再加上，海量投放到社會(huì)中的廣告，導(dǎo)致消費(fèi)者在缺乏信息的情況下，判斷力進(jìn)一步受到干擾，選擇失誤在所難免。

（二）格式合同在金融業(yè)中的廣泛使用

金融商品大量使用格式合同，這就需要通過(guò)對(duì)格式合同條款的規(guī)制來(lái)式合同相對(duì)方的權(quán)利。我國(guó)在《合同法》實(shí)施之前即在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)》對(duì)格式合同就加以規(guī)制，以保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。雖然格式條款的適用降低了產(chǎn)交易之成本，并進(jìn)而使商品和服務(wù)價(jià)格下降，整個(gè)社會(huì)均從中受益，但格式條款之消極影響仍不容忽視。

一是剝奪了消費(fèi)者對(duì)于合同款項(xiàng)的自由選擇；

二是明顯偏向于制定格式條款的一方；

三是很多免責(zé)條款用詞隱晦，處于合同不便于消費(fèi)者發(fā)現(xiàn)的部分，難以引起一般人之注意，更無(wú)從充分理解；

四是免責(zé)條款缺乏有效的法律規(guī)制；

二、目前金融消費(fèi)者維權(quán)的途徑及其利弊

（一）與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商

這種方法成本較低，偶然性較大。消費(fèi)者主動(dòng)上門(mén)與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商不外乎三種情況：一是“臉難看、門(mén)難進(jìn)”，問(wèn)題解決不了；二是“笑面虎”，天天打太極。這屬于耐心的比拼，不過(guò)一般消費(fèi)者熬不過(guò)金融機(jī)構(gòu)，最后不了了之；三是老天開(kāi)眼，遇到稍微有良心的金融機(jī)構(gòu)，或可以解決問(wèn)題。無(wú)論如何，弊端明顯：消費(fèi)者要碰運(yùn)氣，耗費(fèi)大量的財(cái)力、精力、時(shí)間與金融機(jī)構(gòu)周旋。

（二）向消費(fèi)者協(xié)會(huì)投訴

消協(xié)屬于一個(gè)民間機(jī)構(gòu)，其權(quán)力層級(jí)有法律規(guī)定，而《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中沒(méi)有針對(duì)金融產(chǎn)品的規(guī)定，消協(xié)基本上也是有心無(wú)力。最好情況，遇上“3.15”維權(quán)日，或許可以為消費(fèi)者挽回些許的利益。

（三）向司法部門(mén)尋求救濟(jì)

這是一個(gè)通行的手段，尤其是在今日，消費(fèi)者法律意識(shí)提高，權(quán)利保護(hù)情緒高漲。無(wú)論事情大小，都到司法部門(mén)溜上一溜。成本雖高，但具有威懾力，能夠獲得極大的心理滿足。問(wèn)題是：司法部門(mén)沒(méi)有如此多的資源、人力來(lái)處理層出不窮的金融訴訟案件，而且由于金融服務(wù)的特殊性，取證極為困難，消費(fèi)者勝訴幾率不大。而作為金融機(jī)構(gòu)，一般不會(huì)承認(rèn)自己的服務(wù)存在問(wèn)題，通常會(huì)與消費(fèi)者進(jìn)行訴訟拉鋸戰(zhàn)：三天兩頭跑法院，累不死你，也煩死你。而司法部門(mén)由于大量的司法資源消耗，而無(wú)法很好地解決一些訴諸到法院的深層次問(wèn)題。長(zhǎng)此以往，司法形象受損不可避免。

（四）尋求媒體幫助

向報(bào)社打電話、寫(xiě)信給市長(zhǎng)、上電視抱怨等等，消費(fèi)者被逼急了，手段也很多。媒體對(duì)于這種弱勢(shì)群體向強(qiáng)勢(shì)群體開(kāi)炮的新聞，喜聞樂(lè)見(jiàn)，恨不得消費(fèi)者直接到金融機(jī)構(gòu)門(mén)口打標(biāo)語(yǔ)、到政府部門(mén)上訪。媒體的心態(tài)是：鬧得越大越好。這種方法，成本低，見(jiàn)效快。但社會(huì)影響惡劣，一方面是受到投訴的金融機(jī)構(gòu)形象受損；另一方面是作為金融機(jī)構(gòu)的主管部門(mén)，不免受到社會(huì)各界的口誅筆伐：不作為、包庇、串通一氣等等。金融主管部門(mén)也是顏面不再。

（五）通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)尋求支持

互聯(lián)網(wǎng)是個(gè)極速的信息傳導(dǎo)渠道，最大的好處是：成本低、沒(méi)人管、萬(wàn)人看。消費(fèi)者直接到網(wǎng)上發(fā)個(gè)帖，把自己的切身經(jīng)歷說(shuō)一說(shuō)。不用夸大，實(shí)事求是就好。隨之而來(lái)的是：擁護(hù)者此起彼伏、頗有同感者不在少數(shù)、群情激昂者大有人在、渾水摸魚(yú)惡意詆毀者連綿不絕。至少在短期內(nèi)，某某金構(gòu)機(jī)構(gòu)的信譽(yù)絕對(duì)是直線下降。影響會(huì)隨著時(shí)間逐步擴(kuò)大，政府部門(mén)會(huì)首先抵不住社會(huì)壓力，要求金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行整改。但這是一個(gè)惡性循環(huán)。消費(fèi)者一看，這個(gè)方法好，政府出面了。于是，越來(lái)越多的權(quán)益侵害事件放到互聯(lián)網(wǎng)上，內(nèi)容從事實(shí)過(guò)渡到虛假，社會(huì)影響惡劣，嚴(yán)重時(shí)可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)萎縮，甚至出現(xiàn)諸如：擠兌等金融風(fēng)險(xiǎn)。

（六）自動(dòng)放棄，另行選擇產(chǎn)品

放棄現(xiàn)有產(chǎn)品，另行選擇其他的產(chǎn)品，是一種消極的退讓?zhuān)瑫?huì)造成消費(fèi)者的金融消費(fèi)消費(fèi)選擇進(jìn)一步縮小。

三、我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度的完善思路

我國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展尚在初期，對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)不僅涉及對(duì)消費(fèi)者群體的保護(hù)，更重要的是保護(hù)市場(chǎng)與保護(hù)消費(fèi)者實(shí)際上是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面。消費(fèi)者的利益無(wú)法得到充分保護(hù)，將導(dǎo)致其對(duì)市場(chǎng)喪失信心，結(jié)果造成市場(chǎng)本身的不斷萎縮。因此借鑒國(guó)外的立法實(shí)踐，完善金融法規(guī)，落實(shí)消費(fèi)者在金融服務(wù)領(lǐng)域中權(quán)益的保護(hù)，已成為維護(hù)金融市場(chǎng)穩(wěn)定重要手段之一。因而，在金融領(lǐng)域，應(yīng)通過(guò)成文法的制定，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)消費(fèi)者的保護(hù)，并對(duì)金融機(jī)構(gòu)規(guī)定嚴(yán)格責(zé)任;

建議明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)管職責(zé)，督促金融業(yè)者對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù);完善監(jiān)管規(guī)范，針對(duì)侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的行為采取有效監(jiān)管手段;健全程序法對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，方便金融消費(fèi)者獲得及時(shí)、方便、經(jīng)濟(jì)的法律救濟(jì)。

四、人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中的作用

首先要與銀監(jiān)部門(mén)就金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的職能進(jìn)行細(xì)致的劃分，避免職能在部門(mén)領(lǐng)域的交叉覆蓋，浪費(fèi)監(jiān)管資源；

其次，“保護(hù)金融消費(fèi)者”是中國(guó)銀監(jiān)會(huì)“四大監(jiān)管目標(biāo)”中的第一個(gè)目標(biāo)。作為中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，銀監(jiān)會(huì)多年來(lái)一直積極采取完善相關(guān)法規(guī)制度、加強(qiáng)監(jiān)督檢查和行業(yè)自律約束開(kāi)展金融消費(fèi)者教育等諸多有效措施，但銀監(jiān)會(huì)畢竟缺乏人民銀行中央銀行的身份特征，其監(jiān)管層級(jí)較之人民銀行為低。所以，在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中，央行應(yīng)該作為最高一級(jí)的監(jiān)管、協(xié)調(diào)者，對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作進(jìn)行全局的統(tǒng)領(lǐng)，并借此鞏固央行的金融監(jiān)管權(quán)。

第三，人民銀行應(yīng)該通過(guò)立法途徑，尋求在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中更大的監(jiān)管權(quán)，尤其要賦予各分支機(jī)構(gòu)在一些特殊情況下，擁有對(duì)金融機(jī)構(gòu)信息的強(qiáng)制披露權(quán)；

第四，人民銀行的各分支機(jī)構(gòu)應(yīng)該將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)作為一項(xiàng)重要的工作，積極收集、整理各轄區(qū)內(nèi)金融權(quán)益侵害事件的主要數(shù)據(jù)和情況，迅速分析、研究，得出準(zhǔn)確的立法參考意見(jiàn)，掌握立法主動(dòng)權(quán)。

第五，人民銀行的分支機(jī)構(gòu)還要有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)：權(quán)力越大、責(zé)任越大，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)也就越大。在文件的設(shè)想中提到將金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的首次申訴受理設(shè)在人民銀行，出發(fā)的初衷是好的，但要面對(duì)的是來(lái)自社會(huì)對(duì)將金融消費(fèi)者權(quán)益的大量投訴，人民銀行在此過(guò)程中需要投入的人力、財(cái)力、物理絕對(duì)超過(guò)現(xiàn)在的想像。尤其在申訴得不到很好解決的情況下，消費(fèi)者訴諸司法部門(mén)，那么，人民銀行可能就要參與大量的訴訟活動(dòng)。這些訴訟活動(dòng)，在很大程度上會(huì)影響人民銀行作為金融消費(fèi)者保護(hù)主管部門(mén)的形象。一旦在司法程序中被認(rèn)定需要負(fù)擔(dān)責(zé)任，人民銀行作為國(guó)家的金融主管部門(mén)地位會(huì)極其尷尬。因此，要在各分支機(jī)構(gòu)做好充分準(zhǔn)備的情況之前，更多地思考我們需要面對(duì)的問(wèn)題，而不是急于證明我們具備多強(qiáng)的能力保護(hù)金融消費(fèi)者。畢竟權(quán)力這樣的大蛋糕，易吃，卻不易消化。

第六，如果在今后切實(shí)人民銀行成為金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的主管部門(mén)，那么可能需要考量如下的問(wèn)題：

一是我們是否有足夠的法律事務(wù)人員來(lái)處理這些投訴？

二是整個(gè)金融領(lǐng)域?qū)τ谌嗣胥y行成為金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的主管部門(mén)的認(rèn)可度有多高？

三是我們是否需要借鑒“非訴糾紛解決機(jī)制”的經(jīng)驗(yàn)，成立專(zhuān)門(mén)的糾紛解決部門(mén)？

四是這種糾紛的解決職能要下放到那一級(jí)的人民銀行機(jī)構(gòu)？

五是如何與其他金融監(jiān)管部門(mén)、司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)？

只有切實(shí)解決好上述的問(wèn)題，基層央行的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作才能落到實(shí)處。