促進邊疆少數民族地區縣支行有效履職的思考

【摘要】邊疆少數民族地區，縣域經濟規模小、結構單一，人民銀行縣支行機構設置多、人員配置少，面臨履職環境情況復雜、特殊因素多。提高邊疆少數民族經濟欠發達地區人民銀行縣支行的履職效能，需要突出履職重點，優化內設機構和人員配置，完善激勵約束機制，提升干部職工素質和能力，才能立足當前現有條件，切實履行好基層人民銀行各項職責，為邊疆少數民族經濟欠發達地區的縣域經濟發展、邊防鞏固、社會穩定做出積極貢獻。

【關鍵詞】邊疆民族地區 人民銀行縣支行 履職效能 思考

縣支行作為人民銀行組織架構體系的最基層單位，在協調縣域金融機構、支持“三農”以及服務縣域經濟發展中擔負著重要職責。近年來，人民銀行總行對縣支行建設高度關注，相繼出臺了一些政策措施，進一步明確了縣支行職能定位，穩定了人心、增強了信心、鼓舞了士氣，例如下發了《關于進一步加強人民銀行縣（市）支行建設的意見》、召開基層行建設電視電話會議、2009年起縣支行連續三年開始招錄新行員等。這些政策措施的貫徹落實，一定程度上加強了縣支行履職保障和推動了縣支行良性發展，但結合邊疆少數民族地區當前的實際，如何更好地履行好基層人民銀行職責，為蓬勃發展的縣域經濟、邊境口岸建設提供高效金融服務，已成為邊疆少數民族地區人民銀行各級領導干部需要深入研究的一個重要課題。德宏、臨滄、普洱、迪慶、麗江和黔南6個州市下轄的36個縣支行，地處祖國西部，貧困面廣、民族眾多、國境線長，是典型的邊疆少數民族經濟金融欠發達地區。根據成都分行中青班課題組成員對6個州市下轄36個縣支行的調查了解，分析當前制約邊疆少數民族地區縣支行有效履職的主要因素，立足當前現有人員和條件，提出相關的對策及建議。

一、邊疆少數民族地區縣支行履職的主要制約因素

（一）邊疆少數民族地區縣支行履職環境特殊

云南德宏、臨滄、普洱、迪慶、麗江和貴州黔南6個州市，毗鄰緬甸、越南、老撾三個國家，邊境線長達一千多公里，世居著苗族、佤族 、藏族、納西族、傣族、景頗族等二十多種少數民族。縣域少數民族人口占比高，地區民族文化保守和差異性大。例如普洱孟連、臨滄耿馬、德宏瑞麗等拉祜族、佤族、傣族自治縣，其少數民族眾多，口岸優勢明顯，社會經商氛圍濃厚，商人民間地位高。

（二）邊疆少數民族地區縣域經濟發展嚴重滯后

西部經濟相對不發達，但邊疆少數民族地區受到歷史原因、地理環境等多種因素制約，經濟發展更加落后，面臨困難問題更多。截至2010年末，36個縣（市）中，實現生產總值最大的是貴州省福泉市，達53.9億元，最小的是云南省普洱市西盟縣，不足5億元，人均年收入不足萬元，大多數縣市至今仍屬于國家級貧困縣。如麗江寧蒗縣屬國家級貧困縣，近26萬人口中尚有19.14萬貧困人口，解放時由原始共耕制、奴隸制、封建領主制等多種社會形態一步跨入社會主義社會。由于其特殊的縣情，加上地處邊遠貧困山區，生產力水平低，社會發育程度參差不齊，經濟社會發展起步晚、基礎差，2010年全縣生產總值絕對數位居全省129個縣第110位。由于開放程度低，人們對行政權力更認同，對市場化手段不了解、不看重，缺乏競爭意識。

（三）邊疆少數民族地區金融體系發育不充分

邊疆少數民族地區金融系統多年來雖然保持穩健運行，但體系不健全、業務收入來源單一、信貸投向集中等矛盾仍較為突出。其中存貸款較高的是云南省德宏州瑞麗市，分別為113.3億元和44.8億元；最小的是云南省普洱市西盟縣，僅分別為10.8億元和2.5億元。是我國典型的西部邊疆民族金融欠發達地區。如麗江寧蒗縣，2011年以前全縣15個鄉鎮中金融服務缺失鄉鎮達11個，是鄉鎮金融服務缺失的“重災區”。

（四）邊疆少數民族地區縣支行自身建設不夠完善

一是人員數量不足、結構不合理。36個縣支行均按行政區劃布局，客觀上存在機構多、人員少、結構不合理。其中，有庫支行15個，無庫支行21個，在職職工628人，全日制大學本科以上學歷114人，占比18.15%；大專學歷94人，占比14.97%；中專以下學歷420人，占比66.88%。6個州市36個縣支行平均在編職數約為17人，其中人數最少的德欽支行僅有在職職工8人，有1人還交流到中支；平均年齡達到了41歲，其中云南臨滄耿馬縣支行平均年齡高達44.05歲；二是縣支行人員流動性不足。縣支行10年不進人，業務骨干選調到中支，縣支行被“抽血”、又無新鮮“血液”增加，無法形成“老、中、青”的合理結構，也無法激起“你追我趕”的內生動力，縣支行“傳、幫、帶”的良性循環體系被破壞，可持續發展困難重重；三是沒有真正形成“能進能出”的局面。進入人民銀行縣支行工作也算是“鐵飯碗”，人員進出渠道不夠暢通，優秀頂尖人才留不住，不干事者又淘汰不了，容易造成思想上安于現狀，工作上得過且過，“當一天和尚，撞一天鐘”，局部地區甚至出現了沒有人應聘或無人適合履行股長職責的局面。

為解決縣支行人員不足和年齡結構老化的問題，部分州市把大量新錄用行員下派到縣支行交流鍛煉，此舉雖能起到一定的緩解作用，但無法有效根治問題，并且可能還會帶來兩方面的隱憂：一方面，對在職職工形成心理壓力。大多數新行員都具有好學、上進、積極、主動的良好品質，因此在工作中更容易得到機遇的垂青，如此雖無可厚菲，也符合自然規律，但對在職職工容易形成“不被重用”、“沒有前途”等錯覺，“被”淘汰的心理壓力嚴重；另一方面，不利于業務的連續發展。人民銀行很多工作需要日積月累才能做精做細，但由于交流干部編制在州市中支，交流期不可能太長，往往形成剛可獨當一面交流期結束了，來年一切又從頭開始的“練兵”局面。久而久之，對在職職工和交流干部的心態都會產生一定的負面影響，并且加重了縣支行的工作成本，也不利于縣支行業務的健康可持續發展。

二、當前邊疆少數民族地區縣支行履職存在的主要問題

（一）管理模式“行政化”，縣支行履職存在先天性不足

6個州市36個縣中有27個縣是少數民族自治縣，少數民族比重大，受自治法保護。反觀36個縣支行都是按照計劃經濟時期設置，管理模式習慣于行政手段，地方政府與縣支行聯系習慣于行政命令，縣支行內部管理習慣于與一般行政單位管理，且干部職工以漢族居多，尤其中層以上干部民族比例失衡的問題更加明顯，給人民銀行縣支行履職帶來先天性不足。如云南德欽縣支行，其所在縣域86%以上的人口都是藏族，其政府官員、部門領導大多都是藏族，其政府開會、民間溝通基本都使用藏語，而德欽縣支行藏族職工占比不足10%，能嫻熟使用藏語的少之又少，導致一是與政府協調困難；二是開展反假、征信知識、惠農金融服務等宣傳活動，有“宣”無“傳”。

（二）職責定位“大而全”，縣支行履職難有作為

縣支行職責定位“上下一般粗”、“大而全”。目前人民銀行未對縣支行職責進行分級定位，無論規模大小，無論地區差異，均按《人民銀行法》賦予的職責統一定位，全面實施。由于貨幣政策、金融穩定等職能隨著央行分支機構的延伸，很多工作內容和效果已逐級減弱，但作為人民銀行的末梢機構，不得不把大量的時間和有限的力量耗在一些不該干也干不好的工作上，而該干能干好的工作又做不細、做不精，工作運轉長期處于“疲于應付”的“亞健康”狀況，履職的效果和作用大打折扣，天長日久職工的成就感淡化，單位的影響力衰弱。

（三）考核內容“標準化”，傳統業務管理難以突破

由于人民銀行未出臺分級定位履職的相關政策，目前各州市對縣支行的工作考核基本照搬上級行模式進行，即年末按上級行統一下發的考核表，分“內部管理”、“金融穩定工作”、“基礎工作”等逐項進行。一方面考核標準難以量化，考核結果客觀性不強；另一方面強調共性，弱視個性發展，導致各縣支行自選動作少，規定套路多，創新性工作少，被動性工作多，年末總結工作如“流水線產品”一般，天長日久既不利于調動職工工作的創新性，也影響單位在地方的話語權。

（四）干部職工“終身制”，激勵約束機制不健全

縣支行作為上級行派出機構，實行垂直管理，用人機制比較穩定，雖然實行了較規范的公開競聘機制，但對聘后的干部管理工作探索不夠，沒有形成真正意義的“能上能下”競爭機制。由于沒有一套完整科學的行員考核評價體系，行員年度考核和業績考核不夠合理，工作人員的薪酬與貢獻、業績的相關性較小，僅與行政級別、專業技術職務等掛鉤，而行政級別和專業技術職務的聘期又幾乎是“終身制”，沒有體現“多勞多得、不勞不得”，使有些人認為能得到的肯定少不了，輪不著的也爭取不到，多干多出錯，還不如不干或少干，縣支行“和稀泥”氛圍日漸濃厚。

三、破解當前縣支行履職困境的對策及建議

目前，隨著國家經濟發展戰略的調整，黨中央、國務院對新農村建設、縣域經濟發展、城鄉一體化發展的重視，啟動了第二輪西部開發，出臺了《國務院關于支持云南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》等一系列政策措施。邊疆少數民族地區人民銀行縣支行既面臨困難和制約因素，也面臨新的機遇和挑戰。6個州市中心支行及下轄36個縣支行，結合實際努力探索和實踐，因地制宜采取措施，進行大膽嘗試，并取得一定的成效。目前，整體情況已向積極的方向轉變，但由于沒有上級行的政策支撐，沒有自上而下的體制氛圍，發展的空間和速度仍有待提高。課題組在分行老師的指導下，經過近一個月的研究和討論，提出以下四點建議和措施：

（一）量體裁衣制定縣支行工作職責

以“區別對待，突出重點；結合實際，務實高效”為原則，強化基礎核算業務，精簡非核算業務。一是縣支行工作重點應放在向社會提供金融服務和向上級行提供信息支撐上，把黨團工青婦、紀檢監察、內審、法律事務、宣傳等業務上收到地市中支，貨幣信貸、調查統計、金融穩定、征信管理、反洗錢等工作，縣支行僅負責地方性法人金融機構的數據收集工作，不進行深度調查和甄別，集中精力做好支付結算、經理國庫、貨幣發行、數據收集和信息反饋等操作性業務，避免縣支行履職不分層次，上下一個標準的職能大、效果差，形象與能力不匹配的問題，做到有所為和有所不為；二是求真務實完善考核工作機制。圍繞縣支行新的職能定位，制定新的縣支行目標管理考核辦法，因地制宜制定日常工作任務和重點工作目標任務，打造百花齊放、各具特色的局面；三是減輕縣支行工作負擔。上級行應盡量減少對縣支行的工作檢查次數，杜絕重復性檢查，使縣支行在完成中支指定工作任務的同時，能騰出更多的時間和精力，立足縣域實際，強化特色工作拓展。如云南省德宏州瑞麗市，其區位優勢突出，珠寶、邊貿等特色產業發達，2009年在德宏中支的大力支持下，積極爭取特色產業金融支持政策，大力拓展銀行卡市場，時至今日，德宏州銀行卡產業已由過去全省倒數第3位，發展為全省正數第5位，創造了落后地區比相對發達地區還好的“奇跡”（德宏州2010年GDP位列全省倒數第3）。同時也促進了瑞麗市珠寶產業的迅猛發展：2008年瑞麗市跨行刷卡交易珠寶金額不足5000萬元，截止2011年10月末瑞麗市跨行刷卡交易珠寶金額已達到了24億元，短短3年不到的時間，便增長了近50倍。通過此項特色工作的開展，德宏中支不僅連續多年榮獲省級銀行卡組織推動獎，瑞麗市支行也在地方政府、金融系統、百姓中也迎得了廣泛的贊譽。

（二）挖掘潛力優化內部機構設置和人員配備

以有無發行庫作為縣支行股室設定的主要區別：有發行庫的縣支行，設立一股(保衛股)兩室(營業室、辦公室);無發行庫的縣支行，設立兩室(營業室、辦公室)。撤銷原來的綜合業務股、紀檢監察室，合并發行、支付結算、國庫、反洗錢、外管、貨信、調統為營業室，將財務、后勤等職能整合到辦公室，各股室配兩名副股室長，股室長由副行長兼任，人員向金融服務崗位傾斜的同時，最大化減少中層以上領導職數，打破目前“將多兵少”的局面。并按照“橫向兼崗、縱向交叉、一人多崗、互相監督”的原則，重新定崗、定責，充分發揮縣支行位于一線，操作性、實務型干部多的比較優勢，集中“優勢兵力”扎實做好基礎性、特色性服務工作，改變支行人少崗多、忙于應付、履職層次低的問題，起到人盡其才，才盡其用的功效。如云南省迪慶州德欽縣支行實際在編只有7人，根本無法滿足崗位制度需要。2011年德欽縣支行在不違背規章制度的前提下，打散全行崗位，進行全行性跨股室、跨崗位整合，一年來不僅保障了各項業務的正常運轉，同時也有效防范和化解了各類風險。

（三）健全正向激勵機制，營造和諧競爭氛圍

以“以崗定酬、崗變酬變”為原則，推行“全員競爭、擇優上崗”辦法。即明確不同部門、不同崗位相應的主要業績指標，建立符合不同崗位特點、體現崗位績效的分級分類薪酬管理制度，形成向中層以上干部、關鍵崗位、優秀人才傾斜的分配機制，拉大崗位收入差距，改變吃大鍋飯的現狀，達到穩定人心，調動工作積極性的功效：一是拉大崗位收入差距。在不削減現有人員經費的前提下，中層以上干部與普通職工，特殊崗位與普通崗位的收入差距都應不小于3：2的比例；二是建立重點工作推進獎勵機制。一方面，上級行應每年給縣支行下達具體推進的重點工作目標任務，如跨境人民幣結算、服務“三農”、商業銀行監管等，凡圓滿完成目標任務的，除在年度工作目標考核上給予加分外，應給予經費上的適當獎勵。另一方面，省會城市中心支行應對州市中支重點工作目標任務完成情況進行監督檢查，以杜絕和防范“平衡主義”；三是增加非領導職數，并進行兩年一聘的動態管理。打破非領導職務“終身制”帶來的享受待遇不干活、不好管理的不利局面；四是每兩年給予縣支行一定比例的新行員錄用指標，并且在同等條件下應適當優先錄用少數民族大學生，以提高與地方政府和老百姓的溝通效率。同時推行地方上“提前內退”的政策，即對未擔任實職的干部，凡年滿45周歲可不繼續上班，但仍享受在職待遇，待達到退休標準時才正式辦理退休手續。使縣支行人員結構快速實現年輕化、知識化、實用化、流動化；五是對中層干部和特殊崗位進行兩年一聘管理。即每兩年對所有中層干部和特殊崗位進行全行性公開競聘。聘用標準應充分體現能力、適宜和公平性、客觀性，考評分值可按“1：2：3：4”的比例進行：其他股室職工占10%、股室職工占20%（凡受過處分、待崗或被橫向交流的職工無權投票）、上級行對口科室占30%、縣支行領導班子占40%。以增加中層干部和特殊崗位人員的危機感和競爭性；六是按照末位淘汰的原則，建立普通崗位職工橫向交流長效機制。通過考核，每兩年橫向交流1名普通崗位職工，交流期應在半年以上，以增強普通崗位職工的工作主動性和自覺性；七是建立雙向選擇機制。按照兩年進行一次的原則，各股室可在編制內進行雙向選擇，凡落選的直接待崗培訓3個月，待崗培訓期間只能領取基本工資，以提高股室的團隊“戰斗力”；八是加大支行干部上下、橫向交流力度，通過個人申請、組織考察等形式，擴大中支與支行、支行與支行干部之間的交流面，準許縣支行人員跨縣異地競爭，為支行干部提供廣闊的鍛煉平臺等，多措并舉恢復縣支行生態平衡。

（四）構建培訓福利機制，努力提升縣支行職工綜合素質

一方面，省一級機構開展培訓時，應給予縣支行參訓指標，使縣支行職工能直接參加高級別的業務培訓。另一方面，人民銀行應建立職工培訓福利機制，每年對縣支行職工開展一至二次跨省脫產培訓：一是培訓內容和形式要貼近工作、貼近實際，宏觀的可少一些，操作性的可多一些，遠期的可少一些，近期的可多一些，使培訓效果能直接體現在日常工作中；二是建立嚴格的考試制度。為保證培訓的效果和質量，每次培訓應組織開展相應的考試，考試結果應與職工年度考核和晉級直接掛鉤；三是應安排適當的考察活動。對日常工作表現好，考試成績合格的參訓人員，上級行應安排適當的考察活動，在開闊縣支行職工視野的同時，增強職工的成就感和榮譽感。

（五）加大宣傳和檢查力度，提升縣支行的社會地位和影響力

一是正視銀監分設后人民銀行分支機構地位、職能轉變，社會公眾對人民銀行職能知曉度不高的現狀，積極應對，加大人民銀行自身職能的宣傳力度，加強金融服務，擴大人民銀行在地方影響力。同時，通過舉辦銀企座談會、貸款供需洽談會等多種形式，搭建政銀企溝通平臺，實現地方經濟金融共同發展；二是整合力量，加強對金融機構的監督管理。把日常開展的零星檢查進行整合，定期開展綜合性、全面性執法檢查，提高人民銀行公信力和話語權。

參考文獻

[1]王洪章《加強人民銀行縣支行建設的幾個問題》中國金融2009年18期；

[2]《關于印發〈關于進一步加強人民銀行縣（市）支行建設的意見〉的通知》（銀黨發（2009）61號）。

分行中青班第五課題組組長：熊凱

成員：楊麗瓊 李文順 謝燦東 舒林波

執筆：熊 凱