基于糧食安全視角的財(cái)政支農(nóng)資金審計(jì)思考

［摘要］ 糧食安全問題關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的全局，財(cái)政支農(nóng)資金審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)從合規(guī)性審計(jì)轉(zhuǎn)移到關(guān)注糧食安全，發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家安全中的作用。結(jié)合耕地面積減少的我國(guó)糧食安全現(xiàn)狀，分析影響糧食安全的隱患，從政府審計(jì)的視角，提出充分發(fā)揮審計(jì)“免疫系統(tǒng)”作用、保障糧食安全的具體措施。

［關(guān)鍵詞］ 耕地；糧食安全；政府審計(jì)；免疫系統(tǒng)

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 14. 019

［中圖分類號(hào)］ F239.4 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 1673 - 0194（2012）14- 0029- 03

公共受托責(zé)任決定政府審計(jì)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全的職責(zé)。糧食安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要部分，近年來(lái)，我國(guó)的糧食產(chǎn)量雖有了恢復(fù)性增長(zhǎng)，但耕地及播種面積減少等影響糧食安全的諸多因素依舊存在。新華社２０１１年２月２４日?qǐng)?bào)道：２００９年底我國(guó)耕地面積約為１８．２６億畝，比１９９７年的１９．４９億畝減少１．２３億畝。因此，當(dāng)維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全成為公共受托責(zé)任的一項(xiàng)重要內(nèi)容時(shí)，政府審計(jì)應(yīng)從抵御、揭示和預(yù)防的視角，關(guān)注糧食安全問題，財(cái)政支農(nóng)資金審計(jì)的目標(biāo)應(yīng)提到維護(hù)國(guó)家糧食安全的高度。

1 政府審計(jì)維護(hù)糧食安全的理論依據(jù)

審計(jì)的本質(zhì)是獨(dú)立的“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督”，其基本職能是“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和經(jīng)濟(jì)鑒證”。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、民主法治建設(shè)的日趨完善，作為國(guó)家政治與法律制度重要組成部分的政府審計(jì)，其公共受托責(zé)任的內(nèi)涵也經(jīng)歷了受托財(cái)務(wù)責(zé)任、受托管理責(zé)任和受托社會(huì)責(zé)任3個(gè)階段。當(dāng)國(guó)內(nèi)外政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變遷及其日益復(fù)雜導(dǎo)致威脅國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的因素不斷顯現(xiàn)時(shí)，政府審計(jì)作為促進(jìn)全面有效履行公共受托責(zé)任的一種監(jiān)督機(jī)制，其職能、職責(zé)也隨之拓展。維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、糧食安全已成為公共受托責(zé)任的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是政府審計(jì)功能拓展的必然結(jié)果。

《審計(jì)法》第一條規(guī)定：“加強(qiáng)國(guó)家的審計(jì)監(jiān)督，維護(hù)國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，提高財(cái)政資金使用效益，促進(jìn)廉政建設(shè)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康發(fā)展”。政府審計(jì)的監(jiān)督職能就是通過對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)控，保證和促進(jìn)政府公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的全面有效履行，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。在維護(hù)國(guó)家糧食安全方面，政府審計(jì)機(jī)關(guān)以精湛的專業(yè)技術(shù)和高度的辨別力履行自己的監(jiān)督職能，通過揭露、查處財(cái)政支農(nóng)資金使用與管理中存在的重大違規(guī)違法問題，檢查和督促有關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任者忠實(shí)地履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，促進(jìn)與保障糧食安全。

2 我國(guó)糧食安全現(xiàn)狀及其影響因素

我國(guó)作為擁有世界最多人口的國(guó)家，既是農(nóng)業(yè)大國(guó)、糧食生產(chǎn)大國(guó)，也是糧食消費(fèi)大國(guó)。改革開放以來(lái)，我國(guó)基本解決了１３億人的吃飯問題，當(dāng)前，我國(guó)糧食安全總體形勢(shì)是好的。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，糧食消費(fèi)需求呈剛性增長(zhǎng)，以及耕地減少、水資源短缺、農(nóng)民種糧積極性不高等因素，對(duì)糧食生產(chǎn)的約束日益突出，使我國(guó)的糧食安全問題面臨挑戰(zhàn)。２００７年末，全球食品價(jià)格危機(jī)爆發(fā)，國(guó)內(nèi)糧價(jià)逐步接近甚至高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，谷物凈出口格局因而不復(fù)存在。與此相對(duì)照，大豆和食油進(jìn)口迅速增長(zhǎng)，２００９年進(jìn)口大豆４ ２５５萬(wàn)噸、食用植物油８１６萬(wàn)噸，這意味著中國(guó)通過主要谷物以及肉、蛋、奶和水果蔬菜自給，輔之以大豆和食用油進(jìn)口，維持著當(dāng)前的食物供需平衡

2.1 耕地及播種面積減少，影響糧食總產(chǎn)量

（1）耕地面積的減少。耕地是指種植各種農(nóng)作物的土地，它是人類所需食物的主要源泉，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。耕地包括新開荒地、休閑地、輪歇地、草田輪作地；以種植農(nóng)作物為主間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；耕種3年以上的灘地和海涂，耕地中包括南方寬小于１．０m，北方寬小于２．０m的溝、渠、路和田埂。國(guó)土資源部２００７年４月１２日公布了２００６年度全國(guó)土地利用變更調(diào)查結(jié)果報(bào)告，報(bào)告顯示，截至２００６年１０月３日，全國(guó)耕地面積為１．２１８億ｈｍ２，比上年度末凈減少３０．６８萬(wàn)ｈｍ２（1hm2=10 000m2，1畝=666.67m2）。截至２００９年底，我國(guó)耕地總數(shù)為１８．２６億畝，已接近１８億畝的紅線。人均耕地更是不足１．５畝，不到世界平均水平的１／２、發(fā)達(dá)國(guó)家的１／４，只有美國(guó)的１／６、阿根廷的１／９、加拿大的１／１４。而且有些地方耕地面積竟然有“兩本賬”：一本是農(nóng)業(yè)部門掌握的農(nóng)戶承包土地面積，俗稱“計(jì)稅面積”；另一本是國(guó)土資源部門測(cè)繪數(shù)據(jù)，兩者相差甚大。

（２）從１９５２年到２００３年糧食播種面積呈下降趨勢(shì)。１９９８年以后播種面積更是出現(xiàn)急劇下降，２０００年至２００３年的4年中，全國(guó)共減少農(nóng)田１３ ５８０萬(wàn)畝，２００７年糧食種植面積剛剛恢復(fù)到１５．８３億畝，與２００３年的１４．９１億畝相比，增加了０．９２億畝，但仍低于１６億畝的安全警戒線。糧食播種面積下降快的主要原因之一是：非農(nóng)建設(shè)占用耕地。１９９７-２００３年８年間，各種非農(nóng)建設(shè)用地達(dá)到１３２．６萬(wàn)ｈｍ２，２００３年我國(guó)開發(fā)區(qū)所占面積２２．２７萬(wàn)ｈｍ２，甚至超過了全部城市的面積，嚴(yán)重動(dòng)搖了糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。特別是開發(fā)區(qū)的惡性擴(kuò)張，占用了大量的耕地。

2.2 土地開發(fā)整理看似新增耕地，實(shí)質(zhì)產(chǎn)出較低

土地開發(fā)整理是指國(guó)家對(duì)土地進(jìn)行計(jì)劃補(bǔ)充耕地量和耕地保有量的具體安排。中華人民共和國(guó)《土地管理法》（１９９９年１月１日?qǐng)?zhí)行）第四十一條提出：“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理。縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境。”這是我國(guó)首次在法律文件上提出“土地整理”一詞。然而，審計(jì)發(fā)現(xiàn)：有的土地開發(fā)整理項(xiàng)目缺乏調(diào)查論證、科學(xué)規(guī)劃；有的項(xiàng)目看似完成了土地整理開發(fā)，但水利設(shè)施、道路系統(tǒng)等并未跟上；有些新整理復(fù)墾的荒地、荒島和整理開發(fā)的廢棄地、灘涂等，不僅在環(huán)保及可持續(xù)發(fā)展方面需進(jìn)一步論證，而且這些看似增加的耕地，其畝產(chǎn)是低的，沒能從根本上維護(hù)國(guó)家糧食安全。

2.3 農(nóng)民種糧積極性不高，存在利益沖突

在支農(nóng)資金審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)資成本增長(zhǎng)較快、糧食價(jià)格上漲緩慢等因素影響農(nóng)民種糧積極性。具體審計(jì)調(diào)查情況如下：

（1）種植成本不斷上升，糧食補(bǔ)貼的增加不能彌補(bǔ)農(nóng)資價(jià)格的上漲，反而導(dǎo)致種糧積極性的下降。審計(jì)抽查某市某區(qū)等地１１１戶種植水稻、小麥的農(nóng)戶發(fā)現(xiàn)， ２００７年，水稻、小麥畝均種植成本分別為６２７．８３元、３５６．７７元，比上年分別上漲了３４．０６元、１０．１１元，漲幅分別為５．７４％、２．９２％。其中，種植水稻和小麥畝均所需的種子、農(nóng)藥、化肥與復(fù)合肥4項(xiàng)主要農(nóng)資成本分別上漲了６．９０％、３．６８％，超過畝均種植成本漲幅。２００８年上半年，農(nóng)資價(jià)格上漲更是迅猛，其中種植水稻畝均所需的尿素、過磷酸鈣和氯化鉀3項(xiàng)農(nóng)資成本７月份比年初上漲了７５．３０元，漲幅達(dá)５５．３７％。在此情況下，國(guó)家雖然加大了水稻直補(bǔ)、農(nóng)資增支綜合補(bǔ)貼等糧食補(bǔ)貼力度，２００７年比２００６年每畝補(bǔ)貼增加２０元，２００８ 年比２００７年每畝補(bǔ)貼又增加３２元，但仍不能彌補(bǔ)農(nóng)資價(jià)格的上漲。此外，柴油價(jià)格上漲等因素也增加了農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用成本。

（2）種植經(jīng)濟(jì)作物收益相對(duì)較高，部分糧田被流轉(zhuǎn)為種植經(jīng)濟(jì)作物，未能刺激糧食生產(chǎn)。以某市某區(qū)為例，該區(qū)２００８年種植花卉５ ９８３．５０畝，畝均凈收益約３ ５００元，該地區(qū)種植糧食畝均純收入約為４２０元，約為該區(qū)糧食畝均凈收益的８倍。

2.4 農(nóng)業(yè)政策設(shè)計(jì)與執(zhí)行存在差異，影響支農(nóng)政策有效性

近年來(lái)，我國(guó)采取了一系列惠農(nóng)政策，不斷對(duì)糧食生產(chǎn)實(shí)施宏觀調(diào)控。２００４年政府重新將中央“一號(hào)文件”恢復(fù)到農(nóng)業(yè)問題，對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)施糧食直補(bǔ)，２００５年免繳農(nóng)業(yè)稅， ２００６年實(shí)施糧食最低收購(gòu)價(jià)并在糧食直補(bǔ)基礎(chǔ)上對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)施農(nóng)資綜合直補(bǔ)政策，２００８年提高了農(nóng)資綜合直補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)并擴(kuò)大了補(bǔ)貼范圍。應(yīng)該說糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼等直補(bǔ)政策導(dǎo)向無(wú)疑對(duì)糧食種植產(chǎn)生正向激勵(lì)，在調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性、維護(hù)糧食安全方面發(fā)揮了重要作用。

但在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的糧食直補(bǔ)政策在實(shí)施及預(yù)算資金安排方面還存在一些不足。如種糧補(bǔ)貼變?yōu)榉N地補(bǔ)貼，換句話說：只要種地（不一定是糧食）就有補(bǔ)貼，而且不論種糧產(chǎn)量如何均有補(bǔ)貼。審計(jì)抽查某省三個(gè)地級(jí)市時(shí)發(fā)現(xiàn)，三市當(dāng)前均按照計(jì)稅面積發(fā)放糧食直補(bǔ)，造成種糧與不種糧的農(nóng)民都獲得糧食補(bǔ)貼，進(jìn)一步降低了種糧的比較效益。

3 基于糧食安全的財(cái)政支農(nóng)資金審計(jì)創(chuàng)新

3.1 更新觀念，用“免疫系統(tǒng)論”指導(dǎo)財(cái)政審計(jì)實(shí)踐

按照“免疫系統(tǒng)”理論，審計(jì)機(jī)關(guān)不僅要強(qiáng)化監(jiān)督，當(dāng)好“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”，而且要通過獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，保證國(guó)家各項(xiàng)政策能夠有效實(shí)施，加強(qiáng)“疾病預(yù)防”，使國(guó)家機(jī)器健康、安全地運(yùn)行。“免疫系統(tǒng)論”隱含著審計(jì)的保護(hù)、清除、修補(bǔ)、預(yù)警四大功能，在新的歷史時(shí)期，審計(jì)監(jiān)督的路徑是抵御、揭示和預(yù)防的復(fù)合模式，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行，促進(jìn)其他各個(gè)系統(tǒng)的功能平衡，使國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康、安全。

在“免疫系統(tǒng)論”的統(tǒng)領(lǐng)下，財(cái)政支農(nóng)資金審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)有變化，變事后監(jiān)督為事中監(jiān)督，尤其突出事前審計(jì)；審計(jì)目標(biāo)應(yīng)在合規(guī)性審計(jì)基礎(chǔ)上突出安全性、效益性評(píng)價(jià)，變查找問題為問題原因并重；審計(jì)方法要從宏觀著眼、微觀入手，從宏觀層面思考分析；審計(jì)理念上應(yīng)注重發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防性和體制建設(shè)性功能等。總之，要充分認(rèn)識(shí)免疫系統(tǒng)的內(nèi)涵與作用，用免疫系統(tǒng)觀指導(dǎo)并付諸于審計(jì)實(shí)踐。

3.2 以維護(hù)糧食安全為目標(biāo)，增加審計(jì)調(diào)查與跟蹤審計(jì)項(xiàng)目

國(guó)家審計(jì)作為一個(gè)“免疫系統(tǒng)”，能夠最早地感受到病害侵蝕的風(fēng)險(xiǎn)，更早地揭示病害侵蝕帶來(lái)的危害，更快地運(yùn)用法定權(quán)限去抵御、查處這些病害。“免疫系統(tǒng)”的角色定位標(biāo)志著國(guó)家審計(jì)有了全新的內(nèi)涵和更高的追求。因此，根據(jù)“免疫系統(tǒng)”理論，維護(hù)國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)家利益成為審計(jì)機(jī)關(guān)的首要任務(wù)。

在財(cái)政支農(nóng)資金審計(jì)方面，應(yīng)增加審計(jì)調(diào)查與跟蹤審計(jì)。如根據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)公告，２０１０年新增農(nóng)用地面積３８．３５萬(wàn)hm2，新增耕地面積３７．３７萬(wàn)hm2。然而對(duì)于復(fù)墾土地的產(chǎn)量、效益如何，與原糧田的畝產(chǎn)差異是多少等應(yīng)作深入的調(diào)查與調(diào)研，不能簡(jiǎn)單看耕地面積的增加。審計(jì)工作應(yīng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)影響糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)，盡早關(guān)注危及糧食安全的各種因素，揭示并堅(jiān)決制止違法違規(guī)占用耕地行為，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量不降低，及時(shí)建議政府、國(guó)土資源部或相應(yīng)的權(quán)力機(jī)關(guān)，運(yùn)用各種政治資源、經(jīng)濟(jì)資源、社會(huì)資源，保護(hù)國(guó)家糧食安全，將審計(jì)關(guān)口前移，充分發(fā)揮審計(jì)預(yù)警、預(yù)防的作用。

3.3 關(guān)注糧食政策的有效性，從政策層面提出建設(shè)性意見

２００４年政府重新將中央“一號(hào)文件”恢復(fù)到農(nóng)業(yè)問題，增加農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，取消農(nóng)業(yè)稅，糧食產(chǎn)量又恢復(fù)性增加，２００５年糧食產(chǎn)量增加到４．８４億噸，２００７年達(dá)到５億噸，糧食種植面積也有所增加。可見，農(nóng)業(yè)政策對(duì)糧食產(chǎn)量的確有著重要影響。然而，政策制定的初衷是好的，政策實(shí)施與否、實(shí)施效果如何，應(yīng)是審計(jì)調(diào)查關(guān)注的重點(diǎn)。按照“免疫系統(tǒng)論”的要求，財(cái)政支農(nóng)資金審計(jì)調(diào)查，不能僅停留在過去的財(cái)務(wù)審計(jì)上，而要以維護(hù)糧食安全為目標(biāo)，從微觀到宏觀、從個(gè)別到一般、從局部到全局、從苗頭到趨勢(shì)、從表象到里層，進(jìn)行深層次的全面分析、揭示和反映，從宏觀制度層面反映問題，對(duì)農(nóng)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)政策的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，從制度政策層面提出建設(shè)性意見，使審計(jì)在我國(guó)糧食安全方面起到積極的重要的作用。

（1）完善糧食補(bǔ)貼政策，關(guān)注政策效率與效果。關(guān)注糧食補(bǔ)貼政策制定與執(zhí)行過程中是否存在補(bǔ)貼范圍過寬或超范圍補(bǔ)貼、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低、補(bǔ)貼方式不規(guī)范等問題，資金分配上是否存在測(cè)算因素不合理、分配辦法偏離政策目標(biāo)的問題等。積極開展績(jī)效審計(jì)，分析評(píng)價(jià)有關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，從直補(bǔ)管理機(jī)制和制度的角度深入剖析產(chǎn)生問題的原因，提出進(jìn)一步完善直補(bǔ)政策、優(yōu)化直補(bǔ)機(jī)制、規(guī)范直補(bǔ)資金管理的意見和建議。

（2）堅(jiān)持積極主動(dòng)服務(wù)和嚴(yán)格規(guī)范管理兩手并舉。嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量和數(shù)量；大力推進(jìn)土地整治，提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量；做好管理基礎(chǔ)工作，提高監(jiān)管能力和效率。

3.4 聯(lián)合審計(jì)，及時(shí)為宏觀決策提供真實(shí)數(shù)據(jù)及相關(guān)信息

“無(wú)農(nóng)不穩(wěn)，無(wú)糧則亂”，要滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的糧食需求，保障糧食安全，目前重要的手段之一就是調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性，不斷提高糧食生產(chǎn)能力。然而，影響糧食安全問題的因素很多，除上述的耕地面積、播種面積、價(jià)格因素、農(nóng)民種糧積極性等以外，隨著人們消費(fèi)水平和消費(fèi)觀念的不斷轉(zhuǎn)變，對(duì)糧食質(zhì)量和品種的要求也會(huì)越來(lái)越高，糧食消費(fèi)趨勢(shì)也會(huì)不斷變化，這也將成為影響糧食安全的重要因素。

（1）可利用國(guó)家審計(jì)獨(dú)立、客觀、公正及審計(jì)人員素質(zhì)較高的優(yōu)勢(shì)，根據(jù)審計(jì)署“八號(hào)令”嘗試審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部打破各業(yè)務(wù)處室、按行業(yè)分工的界限，構(gòu)建財(cái)政審計(jì)“大格局”，實(shí)施聯(lián)合審計(jì)。

（2）按照分工效率及資源整合理論，嘗試國(guó)家審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)、國(guó)土資源部等部門的 “聯(lián)手作戰(zhàn)”。對(duì)當(dāng)前及今后一段時(shí)期內(nèi)的糧食產(chǎn)量、糧食需求量及糧食消費(fèi)的趨勢(shì)等進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查，為宏觀決策提供真實(shí)數(shù)據(jù)及有關(guān)信息，確保我國(guó)的糧食安全。

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［７］李建．“免疫系統(tǒng)”理論是審計(jì)的科學(xué)發(fā)展觀［Ｎ］．中國(guó)審計(jì)報(bào)，２００９－0２－0４．