論行政處罰群眾公議制度在城管執(zhí)法中的作用和完善途徑

摘 要 行政處罰群眾公議制度是合肥市在全國(guó)首創(chuàng)的一次限制行政自由裁量權(quán)的制度創(chuàng)新，城管部門作為首批試點(diǎn)的四個(gè)部門之一實(shí)行該制度已有一年時(shí)間。本文通過(guò)研究行政處罰群眾公議制度在城管執(zhí)法工作中的作用，分析其存在的問(wèn)題及不足，努力探求改善行政處罰群眾公議制度的方法與途徑。

關(guān)鍵詞 行政處罰 群眾公議制度 城管執(zhí)法

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

2010年合肥建立了全國(guó)首創(chuàng)的行政處罰群眾公議制度，城管部門作為首批試點(diǎn)的四個(gè)部門之一推行行政處罰群眾公議制度已有一年時(shí)間。下面筆者將結(jié)合自己的工作談一談對(duì)行政處罰群眾公議制度的在城管工作中的作用和存在的問(wèn)題。

行政處罰案件群眾公議是指在行政處罰主體做出某項(xiàng)行政處罰決定前，行政處罰主體需將案件材料及其處罰意見提交給群眾公議團(tuán)，要求群眾公議團(tuán)要聽取執(zhí)法機(jī)關(guān)辦案者解讀案件處罰說(shuō)明或者根據(jù)需要聽取行政相對(duì)人對(duì)案件處理的意見之后，對(duì)處罰案件商討并形成公議意見，此項(xiàng)意見將作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處罰案件的重要依據(jù)。

行政處罰案件群眾公議基本程序分以下三部分：首先判斷行政處罰案件是否適用于群眾公議制度；其次為符合群眾公議制度的行政處罰案件選定案件公議員、舉行群眾公議會(huì)議，案件公議員對(duì)該案件做出群眾公議意見；最后行政處罰實(shí)施主體結(jié)合群眾公議意見做出行政處罰決定。群眾公議會(huì)議召開時(shí)，行政處罰實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)向群眾公議成員通報(bào)案件相關(guān)情況，對(duì)案件事實(shí)情況，適用法律和自由裁量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行解釋和說(shuō)明，提出初步的行政處理意見，并接受公議成員的問(wèn)詢；行政處罰相對(duì)人參加公議會(huì)議的，可以就案件事實(shí)進(jìn)行陳述。群眾公議會(huì)議過(guò)程中，行政處罰實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)向公議團(tuán)成員提交包括立案呈批表、現(xiàn)場(chǎng)勘察筆錄、詢調(diào)筆錄、處罰審批表、告知書、當(dāng)事人陳述申辯材料、現(xiàn)場(chǎng)取證照片等在內(nèi)的案件卷宗材料。

1 行政處罰案件群眾公議制度在城管工作中的作用

1.1 提高城管行政處罰的公正性

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第四條第一款規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則”。公議制度運(yùn)用到行政處罰中是對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行限制的一次制度創(chuàng)新，使行政權(quán)力在陽(yáng)光下公開透明地運(yùn)行，把行政處罰自由裁量權(quán)壓縮到最小甚至沒(méi)有，讓整個(gè)案件執(zhí)行過(guò)程真正在群眾的“眼皮”底下進(jìn)行，這樣的處罰才能更加公正、公平。

1.2 改善城管行政執(zhí)法的環(huán)境

行政處罰公議制度擴(kuò)大了行政處罰中群眾的參與性，使群眾更加全面地認(rèn)識(shí)城管工作，更加清楚地了解城管執(zhí)法，更加直觀地明晰城管處罰的過(guò)程。由于當(dāng)今社會(huì)信息過(guò)于繁雜，任何新聞報(bào)道、媒體宣傳、網(wǎng)絡(luò)描述也比不了群眾口口相傳的可信度。 1.3 增強(qiáng)城管隊(duì)員的執(zhí)法能力

行政處罰群眾公議制度使城管執(zhí)法人員直接面對(duì)公議團(tuán)成員的質(zhì)詢，而且這些成員很可能還是法律方面的專家。如果案件的處理決定與群眾公議意見有分歧，城管執(zhí)法人員要在10個(gè)工作日內(nèi)向群眾公議團(tuán)成員書面說(shuō)明，并要將最終處理決定報(bào)市政府法制辦備案。這就要求我們執(zhí)法人員工作中更加認(rèn)真、仔細(xì)，調(diào)動(dòng)了大家的學(xué)習(xí)相關(guān)政治理論和政策法規(guī)知識(shí)的主動(dòng)性和能動(dòng)性。

1.4 完善城管處罰的監(jiān)督機(jī)制

行政處罰群眾公議制度就是一種政府權(quán)力的社會(huì)約束，對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)進(jìn)行控制和監(jiān)督。它不僅可以提高行政決定的質(zhì)量，而且可以增強(qiáng)政府的公信力，贏得公眾對(duì)政府的理解與支持。群眾公議團(tuán)成員來(lái)自人民，他們的加入增強(qiáng)了對(duì)公共利益的評(píng)判基礎(chǔ)，打破了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政決定的壟斷裁判，為實(shí)現(xiàn)公共利益與個(gè)體的平衡提供了新的途徑。

2 城管工作中行政處罰案件群眾公議制度存在問(wèn)題的解決途徑

2.1 加強(qiáng)案件篩選工作

城管是根據(jù)行政處罰相對(duì)集中原則成立的管理城市的部門。它所涉及和管理的內(nèi)容比較多、比較雜，違法程度不嚴(yán)重。如果這些細(xì)微的行政處罰都進(jìn)行公議，那將浪費(fèi)許多人力與物力，大大降低城管執(zhí)法效率，產(chǎn)生的效果也是比較有限的。另外一些應(yīng)當(dāng)公議而沒(méi)有公議或者難以通過(guò)公議不愿參加公議的案件會(huì)降低公議制度的成效，損害政府的形象與公信力。所以選取一些具代表性的、具爭(zhēng)議性的以及處罰比較重的案件來(lái)公議，這樣既充分發(fā)揮了群眾公議制度的作用也降低了城管執(zhí)法的成本。

2.2 增強(qiáng)公議團(tuán)成員的公議水平

群眾公議團(tuán)成員的法律素養(yǎng)與知識(shí)水平參差不齊，職業(yè)背景、生活閱歷也不盡相同，所以他們可能對(duì)于同一案件會(huì)基于不同自身?xiàng)l件形成大相徑庭的意見。這不僅背離了依法行政的精神，也會(huì)導(dǎo)致同案不同判的情形出現(xiàn)。在這種背景下，群眾公議團(tuán)成員的公議水平必須要得到增強(qiáng)。首先，需要提高其成員的法律素養(yǎng)，保證最終的行政處罰決定符合依法行政的原則。其次，對(duì)公議團(tuán)成員的培訓(xùn)應(yīng)注重行政慣例和行政判例的傳達(dá)，即行政機(jī)關(guān)將公正、合理、實(shí)效的案例傳達(dá)給公議團(tuán)成員，為其提供良好的處理范例。再次，通過(guò)制定、細(xì)化行政裁量基準(zhǔn)使公議團(tuán)成員在評(píng)議處罰案件時(shí)有規(guī)律可循。

2.3 引進(jìn)行政處罰相對(duì)人陳述和申辯的程序

行政處罰公議程序的核心既是為公開、監(jiān)督行政處罰的過(guò)程與結(jié)果，更是為保障被處罰相對(duì)人的合法權(quán)益。處罰相對(duì)人作為監(jiān)督處罰裁量權(quán)的關(guān)鍵角色，應(yīng)當(dāng)在公議過(guò)程中出現(xiàn)并陳述意見。行政處罰相對(duì)人的陳述和申辯應(yīng)當(dāng)納入到行政處罰群眾公議程序中。一方面，行政相對(duì)人的陳述和辯論可以保證公議團(tuán)的意見充分考慮行政主體行政相對(duì)人雙方的意見和利益，防止制度流于形式，成為行政處罰主體單方的“走秀”行為。另一方面，也可以增強(qiáng)行政相對(duì)人對(duì)于行政處罰決定的接受程度，提升行政行為的可信性，降低提起行政訴訟和行政復(fù)議的可能性，從而間接提高行政執(zhí)法的效率。

此外，改變行政處罰主體在行政處罰群眾公議制度中的強(qiáng)勢(shì)地位，提升公議團(tuán)的中立性，也是對(duì)該制度進(jìn)行完善的途徑之一。筆者認(rèn)為可以通過(guò)建立專門的公議團(tuán)成員管理機(jī)構(gòu)（類似于招投標(biāo)中心的專家?guī)欤﹣?lái)降低公議團(tuán)的行政性，防止行政處罰群眾公議制度成為一個(gè)專為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)說(shuō)話的以表達(dá)“公議”為幌子的虛偽制度。

行政處罰群眾公議制度的設(shè)立旨在以公眾參與模式規(guī)制行政裁量權(quán)，實(shí)現(xiàn)行政決定的公正、合法。隨著這一制度的不斷完善，其會(huì)在監(jiān)控自由裁量權(quán)，保障處罰相對(duì)人權(quán)益的道路上不斷前進(jìn)，并為城管執(zhí)法工作的法治化、正規(guī)化發(fā)展提供政策支持與理論保障。

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