多目標(biāo)政策背景下的四川阿壩藏族牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)分析

摘 要 近年來(lái)阿壩藏族牧區(qū)各級(jí)政府制定并實(shí)施了牧民定居行動(dòng)計(jì)劃、社會(huì)主義新牧區(qū)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、旅游業(yè)振興等公共政策?；趯?duì)這些政策作用的梳理，本文認(rèn)為：多目標(biāo)政策背景下，應(yīng)以牧民定居行動(dòng)計(jì)劃為基礎(chǔ)，旅游業(yè)為導(dǎo)向，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和文化保持為原則，推動(dòng)阿壩藏族牧區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞 藏族牧區(qū) 城鎮(zhèn)化建設(shè) 公共政策

中圖分類號(hào)：F127.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

0 簡(jiǎn)述

阿壩藏族牧區(qū)地處青藏高原東北部，位于四川省阿壩藏族羌族自治州西北部，區(qū)域范圍包括松潘、壤塘、阿壩、若爾蓋和紅原五縣。①近年來(lái)在各種政策的推動(dòng)下，區(qū)域城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快。人口城鎮(zhèn)化即是城鎮(zhèn)化最重要的內(nèi)容之一，又是城鎮(zhèn)化之基礎(chǔ)。

由表1得知，阿壩藏族牧區(qū)農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)就業(yè)相對(duì)較少，城鎮(zhèn)人口可近似等于非農(nóng)業(yè)人口，則城鎮(zhèn)化率約等于非農(nóng)人口比重。以此可得，區(qū)域城鎮(zhèn)化率約為16.81%，而阿壩州2010年城鎮(zhèn)化率為31.3%，相當(dāng)于只有全州水平的一半，城鎮(zhèn)化水平很低。

1 阿壩藏族牧區(qū)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相關(guān)的政策

目前客觀上對(duì)阿壩藏族牧區(qū)的城鎮(zhèn)化產(chǎn)生較大影響的政策主要有：牧民定居行動(dòng)計(jì)劃、新牧區(qū)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、旅游振興戰(zhàn)略。

新牧區(qū)建設(shè)的稱謂源自“新農(nóng)村建設(shè)”，新牧區(qū)建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)概念的兩種叫法。新農(nóng)村建設(shè)在十一五規(guī)劃中重點(diǎn)指出了五點(diǎn)內(nèi)容：積極推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)、全面深化農(nóng)村改革、大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)、千方百計(jì)增加農(nóng)民收入。在十二五規(guī)劃中，新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)容表述為：加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、拓寬農(nóng)民增收渠道、改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、完善農(nóng)村發(fā)展體制機(jī)制。

四川省藏區(qū)牧民定居行動(dòng)計(jì)劃始于2008年10日，該政策的目標(biāo)是通過(guò)4年時(shí)間（即2008年~2012年），讓四川省藏區(qū)的47萬(wàn)牧民，告別傳統(tǒng)游牧生活，實(shí)現(xiàn)“家家有固定房、戶戶有新帳篷、村村有活動(dòng)中心”。該行動(dòng)計(jì)劃主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：（1）興建藏區(qū)牧民定居點(diǎn)；（2）研究并發(fā)放新式帳篷；（3）配套建設(shè)活動(dòng)中心以及其它相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施。在2010年夏季的紅原和若爾蓋的走訪調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，新建的牧民新村大部分集中在城鎮(zhèn)邊緣，由于阿壩牧區(qū)的城鎮(zhèn)規(guī)模普遍較小，這種新建的牧民新村直接擴(kuò)大了城鎮(zhèn)的規(guī)模，帶來(lái)人口和空間的集聚。

四川阿壩州旅游資源豐富的州，旅游業(yè)堪稱經(jīng)濟(jì)命脈。2011年阿壩州實(shí)現(xiàn)旅游收入達(dá)124億元，當(dāng)年的地區(qū)生產(chǎn)總值是168.48億元。③5·12地震后的重建工作中，阿壩州將旅游業(yè)振興作為產(chǎn)業(yè)恢復(fù)的標(biāo)志性工程來(lái)抓，④制定了以旅游業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)政策，這種政策對(duì)基本無(wú)工業(yè)的牧區(qū)而言，影響力巨大。圍繞旅游業(yè)，以交通基礎(chǔ)設(shè)施為代表的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)火熱，比如紅原機(jī)場(chǎng)的興建。

作為長(zhǎng)江黃河上游的重要水源地，阿壩藏族牧區(qū)的生態(tài)保護(hù)對(duì)全國(guó)的可持續(xù)發(fā)展都有十分重要的意義。2010年9月1日開(kāi)始施行的《阿壩藏族羌族自治州生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》是涉及阿壩藏族羌族自治州生態(tài)環(huán)境建設(shè)最為全面的政策。

2 多目標(biāo)下的城鎮(zhèn)化建設(shè)

首先，社會(huì)主義新牧區(qū)建設(shè)是一個(gè)統(tǒng)攬全局的政策體系，其目標(biāo)是建成社會(huì)主義新牧區(qū)。新牧區(qū)建設(shè)是統(tǒng)籌農(nóng)村大局的政策，它包含城鎮(zhèn)化建設(shè)在內(nèi)的多種目標(biāo)。其次，牧民定居行動(dòng)計(jì)劃、現(xiàn)代化畜牧業(yè)、生態(tài)保護(hù)、城鎮(zhèn)化發(fā)展、旅游振興之間是相互關(guān)聯(lián)的。它們?cè)诓煌姆矫嫱苿?dòng)了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。牧民定居行動(dòng)直接轉(zhuǎn)移了零散牧民到城鎮(zhèn)定居。生態(tài)環(huán)境保護(hù)則直接涉及生態(tài)移民工程，生態(tài)移民工程則直接轉(zhuǎn)移了生態(tài)脆弱區(qū)的牧民到城鎮(zhèn)定居、畜牧業(yè)的現(xiàn)代化，尤其是設(shè)施養(yǎng)殖業(yè)，直接改變了畜牧業(yè)的生產(chǎn)方式，導(dǎo)致畜牧業(yè)對(duì)勞動(dòng)力需求的依賴，于是產(chǎn)生了勞動(dòng)力的溢出，旅游業(yè)的振興則一方面吸引了大量的流動(dòng)人口，另一個(gè)方面帶動(dòng)了諸多產(chǎn)業(yè)，尤其是勞動(dòng)密集型服務(wù)的發(fā)展，吸引著現(xiàn)代牧業(yè)溢出的勞動(dòng)力從農(nóng)村走向城鎮(zhèn)。伴隨著這些政策逐漸得發(fā)揮作用，大量的勞動(dòng)力從零散牧區(qū)走向集中的城鎮(zhèn)，牧區(qū)的城鎮(zhèn)化隨著這種人口集中而快速推進(jìn)。

旅游業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)化的推動(dòng)作用巨大的。旅游業(yè)發(fā)展的第一步是交通改善，交通則奠定了城鎮(zhèn)區(qū)域發(fā)展地位。旅游發(fā)展帶動(dòng)的餐飲、酒店、特色手工、民族文化等產(chǎn)業(yè)，為集中而來(lái)的人口提供了就業(yè)崗位。如表2，松潘是九寨溝環(huán)線的必經(jīng)之地，在牧區(qū)5縣中，城鎮(zhèn)化水平最高。紅原和若爾蓋，處于大九環(huán)線上，城鎮(zhèn)化水平居中。阿壩和壤塘兩縣，遠(yuǎn)離九寨溝環(huán)線，城鎮(zhèn)化水平低。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)與民族文化即是制約也是原動(dòng)力。文化的保持、生態(tài)的保護(hù)是城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的前提保證，是一種制約力量。而良好的生態(tài)環(huán)境和獨(dú)特的民族文化也是牧區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是旅游業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是牧區(qū)城鎮(zhèn)化的原動(dòng)力。

總之，社會(huì)主義新牧區(qū)建設(shè)大于城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)，城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)服從社會(huì)主義新牧區(qū)建設(shè)的目標(biāo)，而生態(tài)環(huán)境保護(hù)是牧區(qū)發(fā)展旅游業(yè)內(nèi)在需求，城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)服務(wù)社會(huì)主義新牧區(qū)建設(shè)，且必須保證環(huán)境友好。

3 結(jié)論

牧民定居行動(dòng)計(jì)劃、新牧區(qū)建設(shè)、現(xiàn)代牧業(yè)建設(shè)、旅游振興戰(zhàn)略，這些在阿壩藏族牧區(qū)普遍實(shí)施的政策客觀上推動(dòng)了阿壩藏族牧區(qū)城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)。由于這些政策本身的初衷并不全是城鎮(zhèn)化建設(shè)，目標(biāo)的不完全兼容性，導(dǎo)致多種政策同時(shí)實(shí)施中產(chǎn)生協(xié)調(diào)性問(wèn)題。在目前的政策背景下，應(yīng)以生態(tài)環(huán)境和民族文化的保護(hù)和保持為基本原則，保證牧民定居行動(dòng)的實(shí)施質(zhì)量。因地制宜，積極發(fā)展旅游業(yè)，解決好城鎮(zhèn)新轉(zhuǎn)移人口的生計(jì)問(wèn)題。

注釋

① 中央政府門(mén)戶網(wǎng)站. 中國(guó)牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)縣、旗一覽表[EB/OL].（2006- 0-14）[2012-03-01]. http://www.gov.cn/test/2006-07/14/content_335844.htm.

② 尕讓他.阿壩州年鑒[M].四川:四川出版集團(tuán)巴蜀書(shū)社，2010:367-424.

③④吳澤剛.阿壩州十一屆人大一次會(huì)議政府工作報(bào)告[EB/OL]. (2011-12-30) [2012-3-30].http://www.abazhou.gov.cn/zwgk/jhbg/zfgzbg/201201/t20120104_429763.html.