自然保護區(qū)相關法律法規(guī)問題之我見

《中華人民共和國野生動物保護法》是1988年出臺的，至今已經(jīng)25年了。法律出臺后，對于提高人民群眾保護野生動物的意識，保護野生動物的種群繁衍起到了積極的作用。歷經(jīng)20多年，野生動物保護法有許多條文已經(jīng)和現(xiàn)實有極大地不適應，亟需進行徹底修改。25年來野生動物保護法只是在2004年由全國人大常委會進行修改過，而且僅僅是修改一條。筆者從事多年的野生動物保護立法工作，我談點個人對自然保護區(qū)法律法規(guī)問題的一點想法。

自然保護區(qū)是國家為保護自然環(huán)境和自然資源，對具有代表性的不同自然地帶的環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)、珍貴稀有動物自然棲息地及其他歷史遺跡和重要水源地籌劃出界限加以特殊保護的自然地域。自然保護區(qū)以保護自然資源為主，還須把科研、教學、旅游和生產(chǎn)結(jié)合起來，統(tǒng)一經(jīng)營管理，使之成為以自然保護為主的科學實驗、生產(chǎn)示范和旅游的基地。保護區(qū)可劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。1985年國務院在《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》第一條說到：“自然保護區(qū)是保護自然環(huán)境和自然資源、拯救瀕于滅絕的生物物種、進行科學研究的重要基地”。1994年出臺的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》里面定義：是指對有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區(qū)域。

關于自然保護區(qū)的管理，在1994年以前并不存在太復雜的問題，因為國務院1985年就批準了《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》，由當時的林業(yè)部施行。“管理辦法”第四條規(guī)定：“自然保護區(qū)分為國家自然保護區(qū)和地方自然保護區(qū)。國家自然保護區(qū)，由林業(yè)部或在省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)主管部門管理；地方自然保護區(qū)，由縣級以上林業(yè)主管部門管理”，當時還沒有省級自然保護區(qū)之說。該辦法第六條還規(guī)定：“根據(jù)本辦法第五條規(guī)定建立自然保護區(qū)，在科研上有重要價值，或者在國際上有一定影響的，報國務院批準，列為國家自然保護區(qū)；其他自然保護區(qū)，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，列為地方自然保護區(qū)。”1988年全國人大常委會頒布施行了《中華人民共和國野生動物保護法》，標志著中國的野生動物保護和自然保護區(qū)管理工作真正走上了法制化的軌道。野生動物保護法第十條規(guī)定：“國務院野生動物行政主管部門和省、自治區(qū)、直轄市政府，應當在國家和地方重點保護野生動物的主要生息繁衍的地區(qū)和水域，劃定自然保護區(qū)，加強對國家和地方重點保護野生動物及其生存環(huán)境的保護管理。”同時還規(guī)定：“自然保護區(qū)的劃定和管理，按照國務院有關規(guī)定辦理。”這里對自然保護區(qū)的管理對象、管理方式都做了明確的規(guī)范。問題出在后來的《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》的有關規(guī)定上。條例的第八條是這樣規(guī)定的：“國家對自然保護區(qū)實行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制。

國務院環(huán)境保護行政主管部門負責全國自然保護區(qū)的綜合管理。

國務院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責范圍內(nèi)，主管有關的自然保護區(qū)。

縣級以上地方人民政府負責自然保護區(qū)管理部門的設置和職責，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當?shù)鼐唧w情況確定。”

筆者認為最關鍵和最復雜的問題也是最不合理的就是第八條第一項的規(guī)定，即：“國家對自然保護區(qū)實行綜合管理與分部門管理相結(jié)合的管理體制”。理由是：一是按照2000年出臺的《中華人民共和國立法法》和1996年出臺《中華人民共和國行政處罰法》的有關規(guī)定，行政法規(guī)的法律效力是不得高于上位法即法律的。因此，自然保護區(qū)條例的法律效力是低于野生動物保護法的。國務院當時出臺這個條例時，國家的法律還沒有出臺，對此我們可以理解也可以參照執(zhí)行。問題在于國家法律已經(jīng)出臺之后，《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》的提法仍然沒有修改，這顯然是不妥的。其次，1994年當時國家還沒有進行機構(gòu)改革，國家林業(yè)局還是叫林業(yè)部，是國務院組成機構(gòu)。讓當時的國務院直屬機構(gòu)環(huán)保局管理國務院組成機構(gòu)，這是一個不妥。第三，國家對于管理體制、方式有嚴格的規(guī)定，按照以往的經(jīng)驗教訓，不應該實行分級分部門管理的主張。早幾年在三江源的自然保護區(qū)就是分成兩個部門管理，連四川的大熊貓管理基地都是兩個機構(gòu)管理。長此下去，對于自然保護區(qū)的管理工作顯然是不利的。筆者理解是《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》對自然保護區(qū)實行綜合管理和分部門管理，目的是為了加強自然資源的統(tǒng)一管理，防止在資源管理上面出現(xiàn)各行其是的現(xiàn)象。可是綜合管理還可以說得過去，分部門管理在實際工作中又留下不合理的東西，在實際工作中很難操作。政府各部門本來對本部門的工作管理是順理成章的，現(xiàn)在又多了一個“婆婆”，事實上也招致各部門明里暗里的抵制。條例的第八條第三款的規(guī)定“國務院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責范圍內(nèi)，主管有關的自然保護區(qū)”，實際上規(guī)定很清楚，各部門就是各類自然保護區(qū)的主管部門，為什么還要多一個“婆婆”呢？

筆者從事農(nóng)業(yè)立法20年，我對“分部門管理”的提法持反對的態(tài)度。在國家層面上立法就形成爭議，到地方上就會造成“神仙打仗，百姓遭殃”的局面。哪個部門都有法律依據(jù)，哪個部門都不想放棄既得利益。國家在前些年對水資源的管理就有過類似的經(jīng)驗教訓。老水法過去對水資源管理實行分級分部門管理的方式，結(jié)果就形成“一龍治水、九龍管水”的局面。立法的時候，水利部門和建設部門就為了一個城市地下水的管理就打得不可開交，新水法就擯棄了這樣的提法，采取了分區(qū)域分流域管水的方式，根本改變了雙重領導的方式。而且，在資源管理問題上，對水資源加強了嚴控，甚至提到了“著力實行最嚴格的水資源管理制度”。這樣的提法將來甚至可以作為基本國策而寫進憲法的。基于此筆者認為，不論是環(huán)保部還是國家林業(yè)局管理自然保護區(qū)，最基本的原則就是以國家利益為重，誰管理對野生動物保護、對自然環(huán)境的保護有利就由誰管理。另外，為了適應管理的需要，要及時修訂法律法規(guī)，不適應的法律法規(guī)要及早修改，以適應實際工作的需要。從立法法的角度看，自然保護區(qū)條例的規(guī)定與野生動物保護法規(guī)定不一致，條例本身就應該修改。改革開放之后有些地方地方保護主義傾向非常嚴重，把自然保護區(qū)當作了自己的財產(chǎn)和搖錢樹。因為設立自然保護區(qū)不但可以提高自己的知名度，還可以通過旅游增加自己的稅收。筆者始終認為，自然保護區(qū)和森林公園是不一樣的，自然保護區(qū)是人類最后的凈土，適度的開發(fā)是可以的。但是要把它作為風景區(qū)和森林公園，作為掙錢的工具，顯然是不妥的。最關鍵的是不符合黨的十七大一直強調(diào)的建設生態(tài)文明的要求。如果保護區(qū)不掙錢，只是投入，相信沒有一個地方會主動要求對自然保護區(qū)負責的。按照國際慣例，國際自然基金會只對自然保護區(qū)負責，不對開發(fā)區(qū)負責。如果我們單獨成立所謂獨立的風景區(qū)管委會，國際自然基金會將不再對自然保護區(qū)負責和投資，對自然保護區(qū)建設也是一大損失。

其實，體制不順僅僅是一個方面的原因，我認為不順的最大原因是部門之爭，利益之爭，更是法律規(guī)定不明確形成的。在自然保護區(qū)開展旅游，搞開發(fā)，必須堅持以保護自然資源和自然環(huán)境為主，旅游服從保護和適度開發(fā)的原則，這是國家法律法規(guī)明確規(guī)定的，任何人都不能違反的，也不能以犧牲自然環(huán)境為代價來開展旅游和開發(fā)。國家在修改野生動物保護法的時候，應該明確自然保護區(qū)的管理職責、職能和部門。