巴基斯坦震后教育重建基本問題處理

摘要：2005年10月8日巴基斯坦發生特大地震，面對這一危機，政府迅速應急，并成立了專門處理重建和復原工作組織——地震重建與復原當局。該局就震后教育重建的四對基本問題的處理提出了一些針對性的策略。

關鍵詞：地震；教育重建；地震重建與復原當局；問題處理

中圖分類號：G510 文獻標識碼：A 文章編號：1002-7661（2012）07-257-01

聯合國教科文組織在2000年召開了“突發事件及危境中的教育”會議，會議指出身處突發事件、危機、自然危害、暴力沖突、戰爭和重建情景中的國家在實現《達喀爾行動框架》中提出了在2015年實現全民教育將面臨著巨大挑戰。框架第八項第五款指出：為實現全民教育的目標，各國政府、機構、團體和協會應確保做到“滿足那些遭到沖突、自然災害和動蕩局面破壞的教育系統的要求，用促進相互了解、和平和寬容以及有助于防止暴力和沖突的方式開展教育”。可見面對各種教育危機，政府在教育重建中處于主體地位，對重建工作發揮領導作用。2005年10月8日，位于巴基斯坦的自由克什米爾和西北邊境省發生了里氏7.6級的特大地震，巴基斯坦政府面對地震，采取了積極有效的措施，并成立了專門機構——地震重建和復原當局(ERRA， TheEarthquakeReconstructionandRehabilitationAuthority)，用以處理地震的重建和恢復工作，并取得了有效的成績。

一、巴基斯坦地震重建和復原當局概述

巴基斯坦在地震發生時國內還沒有一個全國性的災難處理機構，雖然每個省都設有一個與救濟委員會共存的省級民防機構，但是2005年10月8日地震的破壞性已經遠遠超出其能力范圍，為更好的應對地震，減少損害，巴基斯坦政府迅速成立了聯邦救濟委員會(FRC， Federal Relief Commission)，其主要職責在于為地震受害者提供救濟資助和指導并協調整個救濟效力。就在FRC成立后不久，巴基斯坦政府于2005年10月24日又成立了ERRA，政府處于希望FRC能和平的過渡到ERRA，故 ERRA的成立花費了比較長的時間，隨后 FRC及其下屬機構TRC合并入ERRA。ERRA成立之后就迅速開展地震救援工作。

1、地震重建和復原當局重建理念

ERRA的理念為“重建回來更好的”(build back better)，這是巴基斯坦聯邦政府對于地震的回應的基礎。對于在教育重建領域，這一理念有以下含義：首先，可以在物質設施的重建上取得成效；其次，打破以往就存在的受教育權利不平等和教育質量存在差別的現狀。

2、地震重建和復原當局工作指導原則

ERRA指導重建和復原工作的最基本原則在于一切工作將通過各自的當地政府在當地政府或州的水平上進行。巴基斯坦聯邦政府和ERRA將會對當地政府的重建和復原工作的計劃、政策制定、資源、技術援助、協調工作和監測指導提供幫助。而依據面臨的問題，其具體工作指導原則在于：（1）在計劃制定，策略形成和實施的過程中要與所有的利益相關者進行商議；（2）所有的大小捐贈必須通過ERRA來協調；（3）確保公平（性別，地區，教育水平）；（4）能及時的使用安全的、基本的學校設施；（5）關注結果和成果；等等。

3、地震重建和復原當局的任務與工作

ERRA的任務在于依據“重建回來更好的”這一理念的重建和復原最高標準，通過對受損和毀壞的建筑物的重建來將災難轉變為機遇。

ERRA面臨的首要的工作在于為受地震影響的地區提供指導，財政援助，發展框架和協調必要性的工作，夠幫助災區人員生活、社區、公共設施和社會機構復原到比震前更好的水平，并能使這些重建工作在一個合理的時期內以最小的損壞、最合適的成本來實施。

二、地震重建和復原當局關于災后四對基本關系的處理

自然災害對于教育系統是災難，同時，自然災害也是契機，只有把握好了這一契機才能在廢墟上建立起更好的教育體系。同時，災后教育重建工作任重道遠，工作中的各種問題錯綜復雜。災后教育重建是一個整體性的工作，只有遵循科學性、時效性的特點，才能是整個重建工作合理、有效、有序、高質量的進行。只有合理地處理災后重建工作中的基本問題，才能使教育重建系統更加的完善，使教育重建中的利益關系合理化，使教育重建中資源合理有效的配置，使教育重建中主體的價值和利益得以實現和保護。

1、對教育重建的硬件重建和軟件重建的問題的處理

教育重建中的硬件重建主要是指學校建筑的重建和修復，重建資金的撥發和落實使用，各種教學設備和材料的補給等。教育重建中的軟件重建主要是指災后教師學生的心理創傷的救治和重建，災后教育師資水平的重建等，其中更為重要的是群眾對于教育的信任體制的重建。教育重建的硬件重建是災后教育重建的基礎，它為教育系統的正常恢復提供了各種物質條件，使得教育重建工作有所可依。而在災后教育重建中，我們不能一味地強調硬件重建的重要性，而忽視了軟件重建的必要性和緊迫性。教育重建中的軟件重建關系著教育重建工作的長遠發展，是教育重建工作的重中之重，只有在第一時間對收到心理創傷的學生和教師加以治療和救助，才能使他們在災后盡快的投入到正常的教學中。同時，穩定與提高災后師資水平才能使得正常的教學活動能夠開展，確保教學的有效性，才能穩定與提高教學質量，促進教育的發展。再者，群眾對于教育的信任關乎到各項重建工作的價值性和有效性，只有穩定并加強群眾對于教育的信任，才能是教育重建工作的成果被群眾認可，并得到群眾的支持，是各項工作能夠有序迅速的開展，使整個教育重建的運轉形成一個良性循環。

依據巴基斯坦ERRA機構的第一首要工作策略，存在以下兩種重建和復原工作階段：階段一：對損毀的教學建筑的重建和復原。包括三個組成部分：土建工程，設備和物資；培訓；技術援助；階段二：基于需要設立新學校和更高級別的學校。包括三個組成部分：新學校和更高級的學校；周期性支出；對未損毀的學校的翻新。從ERRA機構的第一首要策略的兩個階段可以看出，巴基斯坦政府不僅關注像土建工程設備和物資的提供，周期性的支出，對未損毀學校的翻新等硬件的重建，而且對教育重建中的軟件重建也格外重視，例如在階段一中的培訓這部分中，巴基斯坦政府將對收到創傷的師生的救治和幫助視為首要立刻采取的行動，并未他們提供各種心理咨詢幫助。在教師的培訓中，要求教師接受學校社會心理學的幫助和咨詢課程，學生咨詢也將成為教師培訓課程，以更好的為學生服務。

2、對教育的應急和長遠發展的問題處理

教育重建是一個系統的整體性工作，重建工作不僅要處理好眼下的工作，同時也要為未來的發展奠定良好的基礎，寓長期發展目標于各項短期目標和工作之內。

震后的首要工作在于為受地震影響地的居民提供緊急援助，而如何根據不懂地區受災的嚴重程度合理分配物資，需要評估就顯得尤為重要，需要評估的實施目的在于了解當前受災情況，同時加深對全局和關鍵問題的了解，為長期的工作開展和政策制定提供信息。在震后的最初幾天里，巴基斯坦聯合國教科文組織就西北邊境省教育部關于資助地震對教育影響的需要評估交換了意見，并與2005年10月15日舉行了一次咨詢會議，會后，形成了由特別秘書領導的八只小組，對于西北邊境省的五個地區予以了訪問。

同時，EERA也格外重視監測和評估各項工作的開展情況，希望通過這項工作的開展確保各項工作能夠有序、高效、合理的進行。ERRA下屬監督和評估組織在07年之后每年都會發布年度監督與評估報告。例如在08年年度報告中，對教育部門中援助政策的實施方法論，戰略方針，投入和產出獲得，性能中相關性和適切性、效率、效力、覆蓋率和影響及可持續性進行了分析。

最后，短期的教育應急和長遠發展的關系更加表現在ERRA長遠的工程策略的制定中，該策略將整個重建工作分為三大步來走：1.短期階段（可能需要3-4個月）；2.中期階段（可能需要6個月，該階段的行動可能會與短期階段和長期階段部分行動相重合）；3.長期階段（大約需要3年）。并在每一個階段都設立了相應的目標和需要解決的任務。

3、對教育重建中公共資源和社會資本問題的處理

教育重建工作干系廣大，任務艱巨，對于各個災區，需要投入大量的資金和物資來幫助其進行重建和恢復，在教育重建的過程中，政府必須明確其職責所在，政府應該成為教育重建乃至整個社會重建的領導者，但是單單依靠政府來進行教育重建，有限的政府資金和公共資源是遠遠不夠的，再者，教育事業作為一個與其他領域有廣泛聯系的事業，當教育系統遇到危機時，其他領域和部門有義務和職責對教育予以必要的幫助和支持，確保教育系統的盡快恢復和正常運轉，在這里，社會資本的作用就顯得非常重要。在處理公共資源和社會資本的關系時，政府應該對社會資本加以指導和管理，確保各項資金的合理，有效，透明的使用，對于社會資本介入教育重建工作加以監督，預防社會資本的非法干預。

震后，各國政府，國內國際非政府組織、國際組織及團體、個人都為巴基斯坦提供了緊急援助。例如，美國的援助在短短的一周之內就由10萬美元的緊急救援物資上升到5億美元。而在教育重建中，ERRA遇到的一個關鍵問題就是政府能否提供配對資金。

例如，多國性的捐贈者像世界銀行和亞洲發展銀行通常需要政府為其項目提供配對資金，但是鑒于巴基斯坦重建工作需求極大，巴基斯坦政府可能沒有能力提供配對資金，所以不僅捐贈者而且政府都要予以必要的考慮。ERRA另一個需要考慮和解決的問題就是資金使用的透明性問題，必須確保各項資金使用的合法性和公開性，避免資金的不正當使用以及私自挪用和非法占有等。

4、對教育重建中主體差異對待的原則問題的處理

教師和學生作為教育活動中的雙主體，在教育系統處于危機之中時，學生和教師無疑是教育重建的主要關注對象之一。災后教育重建工作從主體性力量而言，教師主體和學生主體無疑也是最大、最需要直接關心和支持的主體；但二者在重建過程中的角色定位、支持方式、價值引導、 心理救助重難點等方面則定還有所差異，需要不同的策略，不同的方法，不同的重建過程。

對于師資的培訓以及對學生的心理咨詢對于災后教育的重建和復原有著至關重要的作用。培訓對于獎災后信心的重建以及未來的發展有著極大地貢獻。巴基斯坦政府規定對于還沒有開展針對師生咨詢的地區要及早開展。對于那些已經開展的咨詢活動，必須要在利益相關者尤其是捐贈者的幫助下依據西北邊境省和阿薩德克什米爾省規定的階段性計劃繼續實施。教師培訓物資由政府認定的機構準備，西北邊境省由課程與教師培訓機構準備，阿薩德克什米爾省由教育擴展中準備。初步估算大約有29500名各年級教師需要接受培訓，用于師資培訓的費用大約為1.389億盧布。

在2005年十月聯合國出臺了一份最初的緊急呼吁文件，在這份文件中，教育優先性表現在確保所有的受地震影響的兒童有接受教育的機會，為他們提供帳篷和基本的教學和學習物品，要求受地震影響的教師都要接受消除地震對學生的心理創傷的基本培訓。在該文件中，不同的機構分別制定了不同的教育優先項目。例如，聯合國兒童基金會的項目為：為營地和村莊里的兒童友好學校提供危機教育。國際勞工組織推出了以下項目：通過非正式教育，讀寫培訓和職業培訓以及主流化的正式教育來復原和預防香格拉地區童工的惡劣形式。