對財政專戶開設、使用和管理的情況調研

財政專戶是財政和預算單位按照法規和有關文件要求，在銀行及各類金融機構開設的，對具有特定用途的財政性資金進行專項管理和使用而開立的銀行結算賬戶。財政專戶的設置、使用與管理是否規范，不僅關系到各類專戶財政資金能否安全、高效運行，而且深刻影響到財政國庫管理制度的改革。對此，本文就麗江市財政專戶的開設、使用和管理進行了調研。

一、財政專戶的開設、使用和管理總體情況

麗江市自2003年、2007年和2011年5月財政部門經過對財政專戶的清理，截止2011年底，全市共開設財政專戶216個，金額302，367萬元。

（一）財政專戶類型

財政部門內設機構或附屬機構開設的財政支出專戶；上級相關文件要求下撥的專款專用專項資金必須開立的專戶；具有執收權限的預算單位開設的非稅收入匯繳專戶等。按資金性質分主要包括各類專項資金，社會保障基金、非稅收入及其他。

（二）專戶開設的依據

各專戶的開戶基本都是以同級政府或財政上級文件為開設專戶的依據。

（三）財政專戶管理

按照財政部和省財政廳相關文件要求，到2011年底麗江市財政專戶統一由財政局國庫部門集中管理，實行財政資金的統一調度和統一核算，強化了專戶資金調控功能。

（四）專戶資金的使用

根據《麗江市財政專戶管理實施細則》的要求，按“歸口國庫管理專戶資金撥付和保留由業務科室管理專戶資金撥付的基本程序和相關要求”，設定了規范的財政專戶資金撥付程序：先由相關科（室、局）根據有關文件和項目的進度填制“撥款通知單”并領導簽字，送到國庫科審核后，由國庫科開出轉賬或電匯相關憑證，并雙人分別加蓋各自保管的印鑒。這樣，管事與管錢分開、管憑證與管印鑒分開、管財務章與管個人名章分開，達到了既配合又牽制的目的。

二、財政專戶管理中存在的主要問題

（一）多頭開戶現象嚴重

一是同一性質的賬戶在多家商業銀行機構開立。如非稅收入

資金種類多、數額大，地方財政部門往往指定多家商業銀行代收，這就勢必造成在多家銀行分別開立財政匯繳專戶，相應地開立了多個預算外資金專戶，用于收繳、撥付預算外資金。如麗江市財政局非稅收入就在5家金融機構開設了匯繳專戶。二是集中支付改革后大量財政專戶仍繼續保留。在實行財政國庫集中支付改革之初，為實現新舊管理制度平穩過渡，麗江市在預算單位新開立國庫單一賬戶為基本賬戶的基礎上，將原基本賬戶轉為專戶，按照“只出不進”的原則，待原結余財政資金用完后撤銷其專戶，但財政國庫集中支付改革推行以來，此類專戶不但沒能取消，反而成了辦理與上級財政管理部門的資金劃轉專戶，客觀上造成了財政專戶過多的問題。三是預算專項資金賬戶設置過多。近年來，隨著財政管理體制的不斷變化，每出臺一個新政策、新項目，各地為實現專款專用，就要設立一個專戶，如2009～2011年，麗江市就新增財政專戶53個，而新增設的專戶，一般也不指定開戶行，更沒有要求資金存入統一的財政專戶，致使全市新增開的53個專戶分布在所有金融機構內。從表面上看，專款專戶，管理方便，但從整個財政部門而言，就是專戶滿天飛，遍地開花。

（二）賬戶使用不規范的問題普遍存在

一是用于收繳預算收入。個別財政部門在商業銀行開設的預算外資金專戶，被用于收繳預算收入，由財政部門根據預算完成情況來控制預算收入入庫進度，從而造成大量的預算資金在財政專戶中沉淀。此類情況在非稅收入中較為明顯，如麗江市2011年末非稅收入余額就高達34，407.6萬元。二是用于辦理預算支出。有的地方財政部門通過開具撥款憑證將預算資金從國庫集中撥付到財政專戶中，再通過專戶分散撥給預算單位，將財政專戶作為其控制預算進程的工具，形成明顯的“第二國庫”。三是用于調節各專戶余額。個別財政部門在不同金融機構開立兩個性質相同的專戶，兩個賬戶之間、兩個賬戶與在他行財政專戶之間經常使用轉款的方式來回轉移財政資金。以上可以看出，財政專戶儼然成了個別財政部門操控預算執行進度的工具，削弱了財政資金管理的透明度，嚴重影響了國家預算執行的嚴肅性和真實性。四是賬戶名稱不規范。部分財政專戶的開立使用了財政部門內部科室的名稱。如古城區財政局所開的52戶財政專戶中就有31戶以內部科室的名稱所開立，占總戶的59.62%。

（三）財政專戶管理混亂

一是對專戶的檔案資料管理混亂。主要表現在麗江市區縣分設期間專戶移交或按照上級財政部門對財政專戶歸口管理賬戶移交過程中原開戶文件及資料遺失。如古城區財政局在所開設的52戶專戶中，因上述原因導致專戶檔案中無開戶文件依據的戶數達15戶，占專戶總數的28.85%。二是專戶歸屬混亂。主要表現在實施國庫集中收付改革后，仍將預算內的統發工資和職工工資納入財政工資專戶管理。如玉龍縣和寧蒗縣財政局截止2011年末仍開設工資專戶4戶，余額為1，391萬元。三是基建項目專戶管理混亂。主要表現在各項目因歸屬種類繁多，實施工程年限、進度不同而分期撥付工程資金和長期保留完工項目專戶而導致該專戶跨年度和結存的資金項目較多而混亂。如麗江市基建項目專戶從1996年“2.3”大地震開設以來至今，各類完工、未完工基建項目結存資金高達26，136.3萬元。

（四）專戶資金沉淀多

目前，財政專戶中的資金來源主要是上級對口部門撥入資金、地方財政預算撥款和地方財政歸集非稅性收入資金而形成的沉淀資金，如根據上級相關文件要求，麗江市2011年末在社保專戶滾存的資金就高達144，846萬元，占財政專戶總額的47.9%。“三農資金”一項余額就達40，982.9萬元，占財政專戶總額13.55%。

（五）財政專戶虛增子賬戶苗頭顯現

財政部門為減輕內部分賬核算工作壓力，細化資金核算要求開戶銀行在賬戶總量不變的情況下，增設虛擬子賬戶，明細核算各類資金。如麗江市玉龍縣財政局財政一級專戶數為32戶，按二級分則為42戶，按三級分則為48戶，其中最為突出的是“社會保障基金”專戶的開設，具體情況如下圖。虛擬子賬戶從歸屬上分類，是同一個專用賬戶的分級核算，實質上是多個專用賬戶并存，是變相的違規開立賬戶行為，不僅會造成賬戶管理失控，也會導致財政和開戶銀行經辦人員都有隨意劃撥、挪用、轉移資金的可能。

三、原因分析

（一）制度原因

目前，對于財政專戶的管理沒有一部可供操作的法律法規，相關規定散落在人民銀行、財政部的部門規章或制度規定中。《人民幣結算賬戶管理辦法》雖然統一規范了各類銀行結算賬戶的開立和使用，但對財政專戶的規定比較籠統，如目前按照《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》規定，人民銀行對預算單位的專戶開戶管理，把財政部門是否開具“同意開戶的證明”作為專戶許可開戶的依據。而對預算單位專戶的變更和撤銷無需經財政部門的同意；對同一文件、同一性質或相似性質的專項資金，是否只能開立一個或多個財政專戶《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》沒有作出明確的規定，對增設虛擬子賬戶此類新情況更是沒有納入管理范疇，不僅嚴重約束了基層人民銀行對財政專戶的行政許可和規范化管理，也為財政專戶的多頭開戶、增設子賬戶、變更賬戶性質隨意劃款提供了可乘之機。

（二）體制原因

對財政專戶及各種專項資金缺乏強有力的監控，既有歷史遺留的問題，更有機制的原因。目前我國的預算編制和預算執行均集中在財政部門，對于這種過于集中的權力缺乏明顯的制約，同時專戶內大量資金的沉淀及由此而增加的存款利息收入的使用等，使得財政部門可以根據自己的意愿來支配財政資金，而財政專戶正是躲避有限監督的最好載體，從而導致了大量財政專戶的存在。同時，就當前財政性資金賬戶管理方式看：財政管理部門以財政局名稱，按資金用途和性質分別在各家銀行開立各種專戶，并劃分到財政局各職能部門管理，進行分戶、分賬核算，致使財政專戶管理存在著部門多、賬戶多、資金多的現象。另外，地方政府處于自身利益的考慮，對財政專戶的規范和清理沒有給予充分關注，也導致財政部門弱化了對各種專戶及預算外資金的管理，如在各級地方財政編制的預算中，只要涉及到政府非稅收入以及財政專項資金方面的內容都相對籠統，遠沒有預算收支活動明晰和具體，這不僅使政府對本級財政收支工作沒有完整的掌握，對本級財政的整體財政收支也始終沒有一套完整、清晰的賬簿，不便于對本級財政資金的統籌安排和監督管理，導致財政資金活動透明度不高。同時巨額財政資金游離于國庫之外，不僅為滋生腐敗提供溫床，也使財政專戶管理和使用中存在的問題越來越突出。

（三）利益原因

由于利益驅動，國庫資金成為部分財政機構獲取利益的目標，亦成為了商業銀行競相追逐的對象，導致預算專用賬戶增加，巨額財政資金游離于國庫之外。近年來，金融業發展較快，機構眾多，競爭激烈，各行績效考核壓力大，國庫資金成為各家金融機構爭搶的資源，為平衡與各家金融機構的關系，財政性收入賬戶在認為不大違背原則又沒有硬約束的情況下，各地財政部門將預算外資金和集中匯繳的行政事業性收費收入、專項收入、罰沒收入等，分配到各金融機構，導致財政專賬戶的大量增加。雖經過多次清理，還是存在專戶過多、重復設置的情況。

四、規范財政專戶管理的措施建議

（一）加強人民銀行經理國庫職責

人民銀行經理國庫不涉及絲毫經濟利益，對預算執行情況的監督有著相對超然獨立的優勢。因此，應在《預算法》中進一步明確和強化人民銀行經理國庫的權力和職責，對辦理財政專戶資金收支過程中實施有效而實時的事中監督。并與同級人大以及審計部門建立橫向溝通聯絡機制，實行財政資金的監督信息共享，有效形成對財政資金使用和管理的外部合力。

（二）加強對財政專戶監督

財政部門要建立健全財政專戶內部管理制度，上級財政要加強下級對財政專戶資金使用的監督，各級財政要下決心、花精力加大對財政專戶的清理整頓力度，同時定期、不定期進地向政府和社會公布財政專戶資金的收支和結余等情況，接受社會的監督；人民銀行要充分發揮中央銀行對商業銀行辦理國庫經收業務和開立銀行結算賬戶的監管作用，通過加強對商業銀行的監督，促進規范財政部門規范開立和使用財政專戶；審計部門進一步加強對財政專戶資金使用情況的審計檢查，促進政府部門和其他預算執行部門依法履行職責。以提高財政資金運作的公信力和透明度。

（三）加強法規建設，規范財政專戶管理

修改和完善現行《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》，把預算單位賬戶的變更和撤銷；非預算事業單位賬戶的開立、變更和撤銷納入經“財政部門的同意”后，人民銀行才能辦理對其專戶變更和撤銷。對同一文件、同一性質或相似性質的專項資金，《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》應明確作出“只能選擇一家銀行開立一個財政專戶”的規定。明確子賬戶的管理必須納入銀行結算賬戶管理范疇，加強和規范基層人民銀行對財政專戶的管理和監控。實行財政專戶向人行國庫備案制度，規定商業銀行必須對財政專戶依法設立、變更及撤銷后15個工作日內報當地人民銀行國庫部門備案，以便國庫部門隨時掌握轄內財政專戶情況。

（四）逐步取消財政專戶，真正實現“國庫單一賬戶”的改革目標

加快國庫收付管理體制改革，以國庫單一賬戶體系為基礎，深化“收支兩條線”管理，實現“收入直繳，支出直撥”。逐步取消各相關單位以各種形式設立的收入“過渡專戶”和預算外專戶，把財政各項收入和支出全部納入預算內管理，建立綜合財政預算，充分發揮人民銀行經理國庫的職責，對財政性資金的收支進行監督管理，減少財政專項資金的周轉環節和流動中的沉淀，提高資金的使用效率，才能實現資金的集成管理和集中監控，促進國家預算的順利執行，又能保證資金的安全，進而增強政府權力運行的透明度和公信力；又能有效抑制金融機構為財政專戶存款而產生的不良競爭，營造良好的金融服務環境。

（五）推進和深化財稅庫銀橫向聯網步伐

在當前財稅庫銀橫向聯網實現稅收的基礎上，積極探索和加快將社會保障資金等規費收入均納入聯網范圍。通過聯網方式，使稅款、非稅收入、財政專項資金、社會保障資金等能實時直接繳入國庫，支出直達預算單位賬戶，并實現收入繳庫、支出信息共享的信息系統管理模式。最終達到取消各類不合規賬戶、專戶的目的。