我國城鎮基本社會養老保險“擴面”工作的現狀和措施

摘 要：隨著社會老齡化問題的日益凸顯，社會非公有制經濟的進一步發展，社會城鎮基本養老保險覆蓋面的擴大工作勢在必行。但由于歷史和現實的種種原因導致這項工作舉步維艱。只要有法可依、執法必嚴，群策群力，達成共識，我國城鎮基本養老保險的“擴面”工作一定會取得突破性的勝利。

關鍵詞：社會養老保險；城鎮；“擴面”；現狀；措施

中圖分類號：F840.612 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）11-0066-03

社會保障是社會經濟的重要組成部分，我國城鎮基本社會養老保險面的擴大工作勢在必行。它是構建和諧社會、縮小社會貧富差距、促進非公有制經濟發展的客觀要求，是體現社會保險的《大數法則》和社會保障的公平性特征的重要標志。

1991年，國務院頒布了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，對企業職工養老保險制度改革做出了較為原則性的規定。1995年，國務院發布了《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，提出了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度模式。1997年，國務院發布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》。1999年，國務院又發布《社會保險費征繳暫行條例》。在此基礎上，我國城鎮基本社會養老保險進行了相應的改革和完善，其制度框架也初步確立。尤其是最近幾年，國家對城鎮基本養老保險給予了更多政策和資金支持，基本社會養老保險取得了長足發展。2011年7月《社會保險法》的出臺，標志著社會保險走上了法制化的軌道。然而，由于歷史的原因和現實因素的制約，城鎮基本社會養老保險工作還存在一些問題，制約著這一制度作用的發揮。其中一個比較突出的問題就是城鎮基本社會養老保險擴面工作。

一、我國城鎮基本社會養老保險覆蓋面的現狀

社會保險覆蓋面，反映的是實施社會保險范圍的大小。隨著社會發展和市場經濟體制的確立，我國基本養老保險覆蓋范圍也在不斷擴大。目前，我國基本社會養老保險已基本涵蓋了所有企業及其職工，實行企業化管理的事業單位及其職工，還包括自由職業者、個體工商戶等。理論上講，這些都屬于社會保險應保范圍，這一范圍與我國現階段經濟發展水平相適應。

然而，實際操作中，真正參保人群還遠遠小于上述范圍。《“十一五”期間中國老齡事業發展狀況》稱，截至2010年底，全國城鎮基本養老保險參保人數為25 673萬人。這與我國城鎮人口或是整過勞動力人口相比較而言，實現的覆蓋率是很低的。就亭湖區而言，2010年底參保對象有4.5萬人，占市區適齡勞動力的70%以上。

目前有大量的私營企業、外資企業、個體工商戶、自由職業者等還游離于養老保險之外。隨著我國非公有制經濟的日益繁榮，他們的保障意識越來越高，對養老保險的需求越來越強烈。因此，城鎮基本養老社會保險的擴面工作勢在必行。

二、影響城鎮基本社會養老保險擴面的因素

擴大養老保險覆蓋面，適應了當前經濟發展的需要，有著必要性和合理性。為此，各地政府都在積極采取各種措施開展擴面工作。同時，“十二五”計劃中也明確，“中國企業職工基本養老保險制度將不斷完善，當前及今后一個時期，要以非公有制企業、城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保工作為重點，擴大基本養老保險覆蓋范圍”。但限于歷史和現實多方面因素的影響，擴大養老保險覆蓋面的任務還任重道遠。

（一）非公有制企業是養老保險擴面的重點，同時也是擴面難點

上面已提到，非公有制企業在國民經濟中已占有舉足輕重的地位，非公有制企業從業人員占城鎮從業人員總數比重很大。但由于歷史原因，我國非公有制企業長期被排除在社會保障制度覆蓋范圍之外。近幾年，非公有制企業成為社會保障擴面重點，但在實踐中取得的成效并不大。非公有制企業成為養老保險擴面重點的同時，也成為擴面一個難點。主要原因有：

1．非公有制企業業主參保積極性不高

首先，企業業主對參加養老保險的思想認識不夠。有的業主認為，參加養老保險直接增加了產品成本，減少了企業利潤；有的業主則把自己同沒有參加養老保險的企業攀比，認為參加養老保險吃了虧，企業會在市場競爭中處于不利地位；再就是有些企業主對現行的養老保險模式不理解，認為繳納的費用都被發給了現在的老人，對社會統籌缺乏正確認識。這些認識上的障礙，使得企業業主對參保熱情不高。第二，非公有制企業負擔能力有限。非公有制企業是一個特別復雜的群體，他們的經營狀況千差萬別。效益好的企業，具備負擔養老保險繳費的能力；而一些效益差的企業，面對目前高達20%的養老保險繳費率，參加保險業主必然表現出畏難情緒。第三，非公有制企業用工不穩定。一般私營企業規模不大，用工靈活，員工流動性大，這也使得企業業主不愿為其職工參加養老保險。

2．非公有制企業職工參保受到多方面因素制約

第一，職工本身參保意識淡薄。鑒于對以往養老保險認識的路徑依賴，許多非公有制企業職工仍然認為養老保險只是對國有企業職工提供保障，他們對本身養老保險權益還處于不知情的狀態，自身參保意識還很淡薄。第二，職工存在一定短視行為。有的職工只看重短期利益，看重當下收入，不愿拿出自己收入的一部分繳納養老保險費用，認為眼前有工作干、有錢發，參不參保關系不大。第三，職工處于弱勢地位。現階段我國勞動力市場呈現出勞動力供大于求的矛盾，這導致勞動者從求職到就業一直處于弱勢地位。很多人能找到一份工作就心滿意足了，在沒有相應機制對其保險權益保護下，他們自身很難爭取這一權益。第四，非公有制企業職工身份復雜。一些大型私營企業、外資企業職工收入高，對參加養老保險沒有積極性。而一些小型企業職工，對養老保險有著強烈需求，但限于自身收入，又無力參加養老保險。

3．對非公有制企業參加養老保險的管理體制還不健全

第一，非公有制企業勞動關系復雜。我國養老保險關系建立是以勞動合同為基礎的，但目前很多企業勞動關系復雜，企業和職工不簽訂勞動合同。這造成應參保人數難以核定，需要養老保險管理體制的健全。第二，養老保險法律法規出臺滯后。我國目前養老保險仍是以國務院發布的改革方案或決定為依據，雖然2011年出臺了《社會保險法》，但相關配套文件還沒健全，制度實施強制力度不夠，也影響了非公有制企業擴面工作實施。第三，用工單位基本信息掌握不及時，特別是市場經濟環境下，企業關、停、并、轉經常發生，直接導致社會保險部門無法掌握和處理，這還需要工商、稅務等部門共同介入處理。

（二）個體工商戶、靈活就業人員參加養老保險存在的問題

1999年國務院發布《社會保險費征繳暫行條例》，規定省、自治區、直轄市人民政府可以根據當地實際情況，將自由職業人員、城鎮個體工商戶納入基本養老保險范圍。為此，各地根據當地實際情況制定了不同的辦法，繳費基數一般為職工平均工資的60%—300%，繳費比例16%—21%不等。這種政策的不統一不利于制度的進一步發展，也不利于社會公平。為此，《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發［2005］38號）中提出要統一城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保繳費政策。正如中國勞動和社會保障部原副部長劉永富所說，“對此，統一規定城鎮個體工商戶和靈活就業人員與企業職工一樣都要參加基本養老保險，同時對他們的參保繳費政策以及待遇計發辦法予以統一，才能使他們退休以后的基本養老保險權益得以落實。”最終決定規定，根據城鎮個體工商戶和靈活就業人員收入不穩定的特點，將他們的養老保險繳費比例統一為當地上年度在崗職工平均工資的20%，其中8%記入個人賬戶，退休后按企業基本養老金計發辦法計發基本養老金。考慮到部分個體工商戶和靈活就業人員由于收入水平低，繳費比較困難，極大地制約了上述人員的參保，為此，國家對這些繳費比較困難的個體工商戶和靈活就業人員，還規定了社會保險的補貼政策。如果他們參加社會保險繳費有一定的困難，各地根據當地的情況，政府對他們給予一定的社會保險的補貼，但一直未能執行到位。

（三）轉軌中部分國有企業職工養老保險斷保與養老保險擴面背道而馳

城鎮基本社會養老保險覆蓋范圍呈不斷擴大趨勢，然而，個別地區由于國有企業改制中沒有足夠重視養老保險接續關系，致使一些解除勞動關系和分流出去的職工斷保。主要表現為：一是在國有企業改制中，有些地區片面追求國有企業改革進度，不關心養老保險費清償問題。在國有企業改制中，一些企業將改制變現的資產，沒有首先用于償還欠繳的養老保險費和離退休人員保命金；有的企業改制后，資產不能變現，也就無法交清養老保險欠費。企業沒有為職工參保或欠保，使得這些職工養老保險處于脫保狀態。另一方面，這些被解除勞動關系或分流出去的職工再就業很困難，他們一般只能進入工作不穩定、收入低的非正規部門就業，相當一部分還處于失業狀態。他們自己參保能力也非常低。這些因素導致了轉軌中部分國有企業職工養老保險斷保，一定程度上縮小了養老保險覆蓋面，與我國養老保險擴面背道而馳。

（四）隱性養老金債務

1997年，國務院發布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，確立了社會統籌與個人賬戶相結合的職工養老保險模式。我國養老保險制度開始從現收現付制向統賬結合制轉變。而制度的轉變必然會引發一個內生效應——養老金隱性債務顯性化問題。因為新制度建立時，已經工作的或退休的人員過去繳納了社會保障費，但他們沒有個人賬戶積累，而他們在舊制度下形成的養老保險權益又必須在新制度中給予兌現。我國養老保險制度轉軌過程中，產生了約8萬億元人民幣的養老金債務。

能否償還養老金債務，是一個新制度能否實現順利轉軌的關鍵。而要終結債務，必須真正承擔責任和償還債務。2006年，中央提出了各地財政要拿出財政收入的20%對社會保障予以補貼，但在償還養老金債務責權上一直模糊。目前退休人員養老金來源主要是社會統籌金。而隨著我國人口老齡化日益嚴重，在職職工繳納的社會統籌金遠不能滿足退休老人養老金需求，面臨養老金支付危機。一方面是通過提高繳納養老保險費比率，擴大保險金收繳；一方面在中央政府確保養老金按時足額發放要求下，許多地方在支付壓力很大的情況下挪用在職職工個人賬戶積累額發放養老金。這影響了在職職工參加養老保險的信心和動力，對養老保險擴面造成了負面影響。另一方面，有的地區試圖通過擴大養老保險覆蓋范圍征收保險金，用以支付養老金債務。然而，實踐中養老金債務卻帶來覆蓋面與企業負擔間的惡性循環，養老金債務的存在導致覆蓋面很難擴大。中國社會科學院社會政策研究中心秘書長、研究員唐均對此作了分析，即參保人數越少，個人和企業承擔的費用就越高；承擔的費用越高，參保覆蓋面就越難以擴大。當前，為了滿足養老金支付需求，我國養老保險繳費已高達28%，這一過高的繳費率，已嚴重影響了養老保險擴面。

（五）機關事業單位養老保險改革滯后于企業

相比于城鎮企業養老保險制度改革，我國機關事業單位的養老保險制度變革緩慢。20世紀90年代后，城鎮企業職工基本養老保險制度進行了改革，逐步建立了統一的城鎮企業職工基本養老保險制度。隨著社會保障制度的不斷完善和市場經濟的發展，機關事業單位養老保險的改革也顯得日益迫切。從1994年開始，部分省份陸續開展了機關事業單位養老保險改革試點，嘗試把機關事業單位人員納入社會保險體系。然而，試點情況并不盡如人意。時至今日，這一改革仍然停留在地方試點階段，國家并未出臺統一政策。

2003年，中國共產黨第十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，再次提出要“積極探索機關和事業單位社會保障制度改革”。在“十一五”規劃綱要中，中央也一再要求研究機關事業單位養老保險改革方案。然而，目前大部分地區機關事業單位仍在實行單獨的養老保險政策，還沒有和企業養老保險制度統一。目前機關事業單位社會保障制度改革進展過于緩慢，這種改革進程的滯后也在一定程度上影響了我國城鎮基本養老保險制度的擴面。

三、城鎮基本社會養老保險擴面應采取的措施

城鎮基本社會養老保險擴面工作任重而道遠。目前應采取的主要措施有：

（一）盡快出臺《社會保險法》配套方案

目前，城鎮基本社會養老保險實施的依據是國務院的決定和各省落實國務院決定頒布的行政法規，這影響了養老保險擴面的權威性。應盡快出臺《社會保險法》配套方案，通過法律形式對必須參加基本養老保險的人、可以自愿參加的人，對保險費的繳費基數、征繳比例、接保續保等問題做出明確規定，并強制實施。同時，對相關部門在養老保險工作中的職責、權限等加以明確。

（二）人社部門要做好宣傳、管理、服務和監督工作

伴隨經濟體制改革，我國城鎮基本養老保險政策進行了大幅度調整和改革。人社部門應負起對現行政策進行宣傳的義務。這有利于人們更好的認識這一制度，從而打消私營企業主和靈活就業人員對養老保險的顧慮，調動他們主動參保的積極性。

人社部門要提高其行政管理能力。通過制定執行有關政策，確保社保擴面順利進行。同時要提高其服務效率，為參保人員參保提供便利。最后還要加強其監督監察功能，切實維護法律的尊嚴和職工的利益。

（三）合理化解養老金隱性債務

養老金隱性債務的存在間接阻礙了養老保險擴面工作的實施。目前，應合理界定政府在養老金隱性債務中的責任，通過調整財政支出結構，增大養老保險補助支出，明確規定各地財政收入的支出比率和兜底責任；或是通過“劃資還債”，或是發行“債權”等方式來化解養老金隱性債務。這樣，會一定幅度地下降養老保險的繳費率，與參保單位和個人的負擔能力相適應，吸引更多職工參加社會養老保險，有效地擴大養老保險覆蓋面。

（四）對積累養老金進行運營，實現養老金保值增值

目前，我國養老金每年收不抵支，支付危機顯現。在現行統賬結合制度下，應對積累的養老金進行運營，使之保值增值，來增強養老金支付能力。其中主要是對養老保險積累基金的投資方向和投資預期收益率進行控制，并通過投資的多元化，分散投資風險。具體的投資決策可交給基金投資管理機構，以增進投資效率。但政府方面必須要監督投資運營的過程，防止違規的高風險操作，確保基金的安全。

（五）加快機關事業單位養老保險制度改革步伐

機關事業單位參加企業基本養老保險是統一養老保險制度，建立與經濟社會發展水平相適應的社會保障體系，完善社會主義市場經濟體制的必然要求。部分省份對此已經做出了探索。如2005年，江蘇省勞動廳出臺了相關文件，把國家機關、事業單位和與之建立勞動關系的雇員、臨聘人員納入了企業基本養老保險的覆蓋范圍，上述人員的養老保險參照企業員工的社會養老保險規定執行。這種積極的探索對機關事業單位養老保險制度的建設具有重大意義。但目前這種改革仍然停留在地方試點階段，在全國進行統一的機關事業單位養老保險制度變革還有待時日。這種制度上的變革已是刻不容緩，也是完善我國養老保險制度的迫切需要。

綜上所述，我國城鎮基本養老金的“擴面”工作任重而道遠，只要齊心協力、眾志成城，養老金的“擴面”工作就一定會取得突破性的勝利。

[責任編輯 王 莉]