以國(guó)庫視角探析財(cái)政專戶管理

摘 要：從財(cái)政專戶的產(chǎn)生及沿革入手，結(jié)合近年來財(cái)政專戶管理現(xiàn)狀，提出當(dāng)前財(cái)政專戶管理中存在財(cái)政專戶管理混亂、賬戶開設(shè)必要性不足、財(cái)政資金管理效率低、財(cái)政專戶使用不規(guī)范以及財(cái)政專戶存在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等問題，并深層次分析存在這些問題的原因，提出修訂完善財(cái)政專戶管理制度、加快國(guó)庫單一賬戶體系建設(shè)、創(chuàng)新人民銀行國(guó)庫服務(wù)方式、建立對(duì)財(cái)政專戶監(jiān)督約束機(jī)制等方面的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)政專戶管理；現(xiàn)狀分析；建議

中圖分類號(hào)：G475 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)： 1673-291X（2012）11-0079-03

財(cái)政專戶是財(cái)政部門根據(jù)有關(guān)政策和制度的規(guī)定，將政府履行公共管理和公共服務(wù)職能的資金存放在商業(yè)銀行，實(shí)行專戶管理、專項(xiàng)核算、專款專用的一種財(cái)政性專項(xiàng)資金賬戶。財(cái)政專戶在一定程度上防止了專項(xiàng)資金被挪用、擠占的情況，在特定時(shí)期發(fā)揮了重要作用，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的較好發(fā)展。財(cái)政專戶的設(shè)置、使用與管理是否規(guī)范，不僅關(guān)系到各類專戶財(cái)政資金能否安全、高效運(yùn)行，而且深刻影響到財(cái)政國(guó)庫管理制度的改革。隨著財(cái)政專戶數(shù)量的不斷擴(kuò)大、資金范圍和資金量的急劇膨脹，財(cái)政專戶管理呈現(xiàn)出賬戶設(shè)立過濫、大量預(yù)算資金滯留財(cái)政專戶、資金管理不規(guī)范等問題，這些問題已經(jīng)成為影響公共財(cái)政體制建立和政府預(yù)算順利執(zhí)行的重要因素。因此，研究財(cái)政專戶管理有關(guān)問題已顯得十分必要。

一、財(cái)政專戶的產(chǎn)生和沿革

1.財(cái)政專戶的形成階段（1958—1978年）。財(cái)政專戶伴隨著預(yù)算外資金的產(chǎn)生而產(chǎn)生。建國(guó)之初，我國(guó)實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支型財(cái)政管理體制，其主要特征是中央財(cái)政具有全部財(cái)政資金管理權(quán)限。為了調(diào)動(dòng)地方的積極性，1958年，國(guó)家開始把原來預(yù)算內(nèi)的一部分收入放到預(yù)算外管理，主要包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位為履行或代行政府職能，依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的游離于國(guó)家一般預(yù)算以外的各種財(cái)政性資金所形成的收支。隨著預(yù)算外資金的產(chǎn)生，為了管理這部分資金，財(cái)政部門開始設(shè)立財(cái)政專戶。

2.財(cái)政專戶迅速膨脹階段（1978—1996年）。改革開放后，“分灶吃飯”的財(cái)政體制使各級(jí)政府十分關(guān)注自身的財(cái)政狀況，隨著預(yù)算外資金規(guī)模迅速膨脹，各種名目的財(cái)政專戶也應(yīng)運(yùn)而生，財(cái)政專戶管理出現(xiàn)較為混亂的局面。對(duì)此，國(guó)務(wù)院曾于1986年下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》，要求切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算外資金的管理，各級(jí)政府和財(cái)政部門對(duì)事業(yè)、行政單位管理的預(yù)算外資金，相繼實(shí)行了“計(jì)劃管理，財(cái)政審批，專戶儲(chǔ)存，銀行監(jiān)督”的管理辦法。但是，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，開設(shè)財(cái)政專戶的需求不斷增加，而銀行的監(jiān)督效力有限，預(yù)算外資金財(cái)政專戶管理存在的問題越來越突出。

3.財(cái)政專戶管理探索階段（1996—2000年）。針對(duì)預(yù)算外資金制度與管理中存在的問題，國(guó)務(wù)院于1996年7月頒布了《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》，隨后財(cái)政部制定了《中央預(yù)算外資金財(cái)政專戶管理暫行辦法》，規(guī)定中央部門和單位經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定在銀行開設(shè)專門用于預(yù)算外資金收支管理的收入過渡性賬戶和支出賬戶，并從制度上明確了中央財(cái)政專戶的基本職責(zé)、賬戶設(shè)置與管理辦法。然而，這一階段財(cái)政性資金繳庫和撥付方式仍是通過征收機(jī)關(guān)和預(yù)算單位設(shè)立多重賬戶分散進(jìn)行的，不僅延滯財(cái)政資金入庫時(shí)間，而且大量資金經(jīng)常滯留在預(yù)算單位，導(dǎo)致財(cái)政資金活動(dòng)透明度不高，降低了使用效率。

4.財(cái)政部門統(tǒng)一管理財(cái)政專戶階段（2001年至今）。2001年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于深化收支兩條線改革進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見》的通知，取消各執(zhí)收單位開設(shè)的各類預(yù)算外資金賬戶，改由財(cái)政部門按執(zhí)收單位分別開設(shè)預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專戶，將各部門的預(yù)算外收入全部納入財(cái)政專戶管理，由財(cái)政部門統(tǒng)一管理。在實(shí)行“收支兩條線”改革的同時(shí)，2001年，國(guó)務(wù)院辦公廳公布了《財(cái)政國(guó)庫管理制度改革方案》，提出建立以國(guó)庫單一賬戶為基礎(chǔ)、資金繳撥國(guó)庫集中收付為主要形式的國(guó)庫集中收付改革，明確建立國(guó)庫單一賬戶體系后，相應(yīng)取消各類收入過渡性賬戶，預(yù)算單位的財(cái)政性資金逐步全部納入國(guó)庫單一賬戶管理。財(cái)政國(guó)庫集中收付改革以來，財(cái)政部門逐步規(guī)范了預(yù)算單位賬戶零余額賬戶管理，先后制定了《中央預(yù)算單位銀行賬戶管理暫行辦法》、《關(guān)于零余額賬戶管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》等辦法，清理整頓了預(yù)算單位銀行賬戶，但對(duì)地方財(cái)政專戶及財(cái)政部門在商業(yè)銀行設(shè)置的其他賬戶卻沒有統(tǒng)一規(guī)定。

二、當(dāng)前財(cái)政專戶管理中存在的問題

從總體上看，財(cái)政部門在商業(yè)銀行開立的賬戶數(shù)量龐大，金額巨大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前各級(jí)財(cái)政部門在商業(yè)銀行至少開設(shè)27.2萬個(gè)專戶，開戶在100個(gè)以上的財(cái)政部門不在少數(shù)，而且資金量巨大，國(guó)庫資金體外循環(huán)，財(cái)政專戶成為事實(shí)上的“第二國(guó)庫”。

1.財(cái)政專戶性質(zhì)和名稱不規(guī)范，財(cái)政專戶管理混亂。一是賬戶性質(zhì)不規(guī)范。由于基本存款賬戶和專用存款賬戶的開立要受到諸多限制，部分商業(yè)銀行利用一般存款賬戶開戶手續(xù)簡(jiǎn)便、不需要核準(zhǔn)的特點(diǎn)，鉆政策空子，為地方財(cái)政部門開立一般存款賬戶，用于核算預(yù)算專用資金。有的地方財(cái)政部門擅自改變賬戶的用途，利用以往開立的基本存款賬戶辦理非稅收等地方稅收的收納匯繳。二是賬戶名稱不規(guī)范。部分財(cái)政專戶的開立使用了財(cái)政部門內(nèi)部科室的名稱，也有些地方集中支付中心以自身名義為預(yù)算單位開戶，如某市財(cái)政部門以“財(cái)政集中支付中心”的名義為預(yù)算單位開立零余額賬戶60多個(gè)。

2.賬戶開設(shè)必要性不足，國(guó)庫資金分流嚴(yán)重。按規(guī)定，財(cái)政專戶必須依據(jù)省級(jí)以上財(cái)政部門的正式文件開設(shè)。而在實(shí)際操作中，財(cái)政部門往往巧立名目，以依據(jù)一個(gè)報(bào)告或一份證明文件的形式肆意增加專戶開設(shè)數(shù)量，賬戶性質(zhì)難以界定，被統(tǒng)一描述成“其他需要專項(xiàng)管理和使用的資金”，這給人民銀行認(rèn)定賬戶資金是否屬于財(cái)政性繳存款帶來很大困難。由于財(cái)政性繳存款屬不生息資產(chǎn)，因此，這部分賬戶資金往往被商業(yè)銀行有意歸入一般性繳存款。同時(shí)，財(cái)政部門通過拖延非稅收入繳庫時(shí)間、提前辦理國(guó)庫庫款支出和以預(yù)算暫付款等名義轉(zhuǎn)移國(guó)庫庫款，使得國(guó)庫資金不斷流向財(cái)政專戶，分流現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

3.同一資金性質(zhì)多頭開戶，地方財(cái)政資金管理效率低。目前，我國(guó)財(cái)政專戶的資金有16大類不同性質(zhì)的描述，而同一性質(zhì)的賬戶在多家商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)開立，如非稅收入資金種類多、數(shù)額大，地方財(cái)政部門往往指定多家商業(yè)銀行代收，這就勢(shì)必造成在多家銀行分別開立財(cái)政匯繳專戶，相應(yīng)地開立了多個(gè)預(yù)算外資金專戶，用于收繳、撥付預(yù)算外資金，這樣就造成財(cái)政資金分散，不利于各級(jí)財(cái)政及時(shí)、全面地掌握財(cái)政資金現(xiàn)狀，不利于財(cái)政預(yù)算的編制，也不利于財(cái)政集中調(diào)度、統(tǒng)籌安排財(cái)政資金，最終導(dǎo)致財(cái)政資金管理效率低。

4.財(cái)政專戶使用不規(guī)范，影響貨幣政策的執(zhí)行效果。目前，一些地方財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的預(yù)算外資金專戶，同時(shí)被用于收繳預(yù)算收入，由財(cái)政部門根據(jù)預(yù)算完成情況來控制預(yù)算收入入庫進(jìn)度，造成大量的預(yù)算資金在財(cái)政專戶沉淀。有的地方財(cái)政部門通過開具撥款憑證將預(yù)算資金從國(guó)庫集中撥付到財(cái)政專戶中，再通過專戶分散撥給預(yù)算單位，將財(cái)政專戶作為其控制預(yù)算進(jìn)程的工具，形成明顯的“第二國(guó)庫”。個(gè)別地方財(cái)政部門一家商業(yè)銀行開立兩個(gè)性質(zhì)相同的專戶，兩個(gè)賬戶之間、兩個(gè)賬戶與在他行財(cái)政專戶之間經(jīng)常使用轉(zhuǎn)款的方式來回轉(zhuǎn)移財(cái)政資金。以上可以看出，財(cái)政專戶儼然成了個(gè)別財(cái)政部門操控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的工具，削弱了財(cái)政資金管理的透明度，嚴(yán)重影響了國(guó)家預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和真實(shí)性。而財(cái)政資金從國(guó)庫大量轉(zhuǎn)移到商業(yè)銀行財(cái)政專戶，一方面增加了人民銀行宏觀調(diào)控的財(cái)務(wù)成本，另一方面起到了事實(shí)上的貨幣擴(kuò)張效應(yīng)，影響貨幣政策執(zhí)行效果。

（5）財(cái)政專戶資金存在流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。大量的財(cái)政專戶的存在，必然加大財(cái)政部門內(nèi)部對(duì)資金管理和控制的操作風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，財(cái)政專戶資金存放在商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)的性質(zhì)決定了其具有一定的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，尤其是部分地方商業(yè)銀行和信用社，得到了地方政府大力支持，其主要資金來源是財(cái)政存款，但這些小銀行抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力相對(duì)較弱，一旦發(fā)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必殃及財(cái)政資金。

三、財(cái)政專戶管理中存在問題的原因分析

多年來，由于大量財(cái)政專戶的存在，管理比較混亂，不僅分散了政府的財(cái)力、加大了對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的難度，對(duì)財(cái)政資金的集中使用，政府預(yù)算的順利執(zhí)行都造成了一定的影響，而且巨額財(cái)政資金游離于國(guó)庫之外，成為了商業(yè)銀行競(jìng)相追逐的對(duì)象，為滋生腐敗提供溫床。究其原因，主要有以下幾方面：一是財(cái)政專戶管理制度缺失，導(dǎo)致財(cái)政專戶開設(shè)過濫。目前，對(duì)于財(cái)政專戶的管理沒有一部可供操作的法律法規(guī)，相關(guān)規(guī)定散見人民銀行、財(cái)政部的部門規(guī)章或制度規(guī)定中。雖然《國(guó)家金庫條例》及其《實(shí)施細(xì)則》賦予了國(guó)庫監(jiān)督財(cái)政存款開戶的職責(zé)，但《人民幣結(jié)算賬戶管理辦法》等人民銀行內(nèi)部規(guī)章或制度，并未明確國(guó)庫在財(cái)政專戶開設(shè)和管理中應(yīng)發(fā)揮的政策性審核作用，因此，國(guó)庫對(duì)大量財(cái)政專戶管理束手無策，這樣財(cái)政專戶在開設(shè)過程中，財(cái)政部門和人民銀行相互制約機(jī)制缺失，是導(dǎo)致財(cái)政專戶開設(shè)過濫的重要原因之一。二是漸進(jìn)改革的財(cái)政管理體制和有限的國(guó)庫服務(wù)能力，給財(cái)政專戶開設(shè)提供了充分的理由。在財(cái)政管理體制改革的過程中，由于有部分預(yù)算外資金的歷年結(jié)余留用政策預(yù)計(jì)預(yù)算外資金財(cái)政專戶的歷史存在，而改革中未明確取消相應(yīng)財(cái)政專戶，因此原有財(cái)政專戶被一直保留下來挪作他用。隨著財(cái)政國(guó)庫管理制度改革的推進(jìn)，大量財(cái)政支出通過直接支付的方式將國(guó)庫資金直接支付到用款單位和個(gè)人，而按照目前的國(guó)庫支付清算能力，難以全面承擔(dān)財(cái)政部門對(duì)國(guó)庫資金支付的需求，這也為財(cái)政部門大量開設(shè)涉農(nóng)補(bǔ)貼資金等專戶一定的理由。三是各部門利益驅(qū)動(dòng)誘使國(guó)庫資金體外循環(huán)，導(dǎo)致財(cái)政專戶開設(shè)數(shù)量增加。由于人民銀行對(duì)財(cái)政性繳存款政策把握的尺度和力度不一致，在部門利益最大化的誘惑下，借財(cái)政性繳存款管理上的漏洞，開設(shè)財(cái)政專戶。同時(shí)，由于近年來金融業(yè)績(jī)效考核壓力大，財(cái)政資金成為各家金融機(jī)構(gòu)爭(zhēng)搶的資源，為平衡與各家金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系，各地財(cái)政部門將預(yù)算外資金和集中匯繳的行政事業(yè)性收費(fèi)收入、專項(xiàng)收入、罰沒收入等分配到各金融機(jī)構(gòu)，一方面導(dǎo)致財(cái)政專戶的大量增加，另一方面使得大量國(guó)庫資金體外循環(huán)。

四、規(guī)范財(cái)政專戶管理的措施建議

1.修訂完善相關(guān)制度，規(guī)范管理財(cái)政專戶的開設(shè)和使用。一是建議人民銀行會(huì)同財(cái)政部門開展一次針對(duì)財(cái)政專用賬戶的清理整頓活動(dòng)，對(duì)檢查中合理合規(guī)的賬戶給予保留，對(duì)性質(zhì)相同的賬戶進(jìn)行歸并，對(duì)不合規(guī)的賬戶予以強(qiáng)制撤銷，同時(shí)對(duì)新開設(shè)的財(cái)政專戶應(yīng)充分發(fā)揮人民銀行會(huì)計(jì)、國(guó)庫、營(yíng)業(yè)等部門職能，實(shí)現(xiàn)信息共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、監(jiān)管聯(lián)動(dòng)，落實(shí)國(guó)庫部門向會(huì)計(jì)部門反饋財(cái)政專戶開設(shè)合規(guī)性機(jī)制、落實(shí)會(huì)計(jì)部門與國(guó)庫部門認(rèn)定財(cái)政專戶開設(shè)資金性質(zhì)的共同協(xié)商機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)新開設(shè)財(cái)政專戶的全程監(jiān)管。二是研究制定財(cái)政專戶管理辦法，統(tǒng)一財(cái)政專戶開設(shè)行為，系統(tǒng)規(guī)定財(cái)政專戶管理的具體措施，從制度上明確財(cái)政部門、人民銀行、地方審計(jì)等部門在財(cái)政專戶管理方面的職責(zé)，明確財(cái)政專戶開設(shè)條件必須是法律、法規(guī)、規(guī)章或省、部級(jí)以上規(guī)范性文件，開設(shè)程序上必須明確財(cái)政部門與人民銀行的相互制約、人民銀行內(nèi)部職能部門的相互配合，以有效遏制財(cái)政專戶開設(shè)的隨意性。三是進(jìn)一步明確界定商業(yè)銀行財(cái)政性資金繳存范圍、繳存程序以及違規(guī)處罰的自由裁量權(quán)行使規(guī)則。目前，商業(yè)銀行一般將財(cái)政專戶設(shè)置在單位活期存款科目下，作為一般性存款按照規(guī)定比例向中央銀行繳存存款準(zhǔn)備金，財(cái)政專戶資金成為商業(yè)銀行信貸擴(kuò)張的重要基礎(chǔ)。為確保財(cái)政資金的安全，建議盡快將財(cái)政專戶資金列為財(cái)政性存款的劃繳范圍，要求商業(yè)銀行按100%比例向中央銀行繳存，以控制資金風(fēng)險(xiǎn)。

2.加快國(guó)庫單一賬戶管理建設(shè)，將預(yù)算外資金統(tǒng)一納入國(guó)庫單一賬戶管理。隨著國(guó)庫核算電子化程度的不斷提高，尤其是國(guó)庫直接支付財(cái)政補(bǔ)貼資金的成功實(shí)踐，處于現(xiàn)代支付系統(tǒng)核心的中央銀行更能夠方便、快捷地為財(cái)政提供全方位服務(wù)，將財(cái)政資金全部納入國(guó)庫管理的時(shí)機(jī)已越來越成熟。可以逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金專戶的“集中管理、分賬核算、統(tǒng)一調(diào)度”，防止出現(xiàn)資金開戶和資金撥付管理相脫節(jié)問題，使國(guó)庫資金集中有效地綜合利用，增強(qiáng)國(guó)庫部門對(duì)財(cái)政專戶管理的透明度。

3.創(chuàng)新國(guó)庫服務(wù)方式，不斷提升國(guó)庫服務(wù)效能。不斷增強(qiáng)國(guó)庫服務(wù)意識(shí)，拓寬國(guó)庫服務(wù)領(lǐng)域，加快國(guó)庫部門“3T”系統(tǒng)的推廣進(jìn)度，充分發(fā)揮國(guó)庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，提高國(guó)庫辦理直接支付業(yè)務(wù)效率，同時(shí)加大人民銀行經(jīng)理國(guó)庫職責(zé)宣傳工作的力度，營(yíng)造良好的金融服務(wù)環(huán)境和社會(huì)輿論，讓地方政府和財(cái)政了解和信任國(guó)庫服務(wù)，引導(dǎo)社會(huì)公共資金逐步通過國(guó)庫直接支付。

4.建立健全檢查約束機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)政專戶資金的日常監(jiān)管。建議人民銀行會(huì)同審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門對(duì)財(cái)政專戶資金進(jìn)行不定期檢查監(jiān)督，及時(shí)排除資金管理安全隱患。人民銀行研發(fā)對(duì)財(cái)政專戶資金的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，將各金融機(jī)構(gòu)行內(nèi)系統(tǒng)、大額支付系統(tǒng)、小額支付系統(tǒng)、同城清算系統(tǒng)、國(guó)庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)等資金清算系統(tǒng)中，涉及的財(cái)政賬戶數(shù)據(jù)可實(shí)時(shí)接入?yún)R總，并根據(jù)監(jiān)管需要設(shè)計(jì)報(bào)表，確保財(cái)政資金安全、合規(guī)地使用。

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[責(zé)任編輯 李 可]