中國公共體育場館民營化分析

摘 要：長期以來，由于中國的計劃經濟體制導致政府無法真正有效地經營管理公共體育場館，使得一部分公共體育場館經營管理不善、開發利用不充分而造成極大的資源浪費，直接影響了中國公共體育場館的長遠發展。而從20世紀80年代開始，西方各國通過民營化改革打破政府對大型體育場館的壟斷，有效地提高了大型體育場館的利用率和服務質量。中國如何利用民營化這種新的經營方式來開發公共體育場館資源，使其在滿足群眾體育發展的基礎上減輕政府負擔、創造經濟效益，是目前亟須解決的難題。

關鍵詞：公共體育場館；民營化；效益

中圖分類號：F292 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X(2012)11-0155-02

一、對公共場館民營化的認識

1.公共體育場館“民營化”的內涵[1]。世界民營化大師E S．薩瓦斯認為：民營化指一種政策，即引進市場激勵以取代對經濟主體的隨意的政治干預，從而改進一個國家的國民經濟。所謂公共體育場館民營化，就是建立政府與民間機構的合作關系，由政府負責公共體育場館規劃與決策，提供相關的政策、法律支持等，而將公共體育場館的建設及經營交給私營部門或社會機構完成，以更好地滿足社會需求。公共體育場館的民營化標志著在場館的經營管理上減少政府的作用，把經營權委托給在競爭市場中運營的私人公司或個人，通過合同承包、特許經營等形式讓民間資本介入到公共體育場館的營運中，實現所有權與經營權的分離。當然，作為公共體育場館，即使進行民營化改革，其社會公益性的本質也是不會改變的。政府在投入建設公共體育場館時既是為了滿足競技體育的訓練和發展，也必須要考慮到群眾體育鍛煉的需求。

2.公共體育場館民營化的模式。中國目前已存在并良好運行的公共體育場館民營化實踐形式主要有三種，分別是國有民營、公私合營及事業單位（體育部門）市場化運作。這三種模式是在汲取國外的相關發展經驗與充分認識中國的實際情況之間的不斷磨合中成長發展的。（1）國有民營模式[2]。公共體育場館國有民營的管理模式主要是指政府已投資建設的公共體育場館的運營方式，政府將場館的管理權和經營權通過合同，簽訂一定期限經營管理的形式交由社會其他角色全權掌控，經營管理者獨享決策、利益分配等權利，政府不再有無償支配公共體育場館資源的權利，但場館的所有權仍為國有。這種經營模式不僅促進了經營管理者的積極性，為其創造了更多的經濟效益，而且在減輕政府財政負擔的同時提高了場館運作效率。（2）公私合營模式[3]。公私合營模式是指政府、營利性企業和非營利性企業基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。這種模式主要特點就是民間資本注人到公共體育場館的建設及運營中，解決建設和維護資金短缺的問題；實行現代化的管理機制，提高了場館管理效率和經濟效率，推動體育產業的發展。目前，政府建設的大型公共體育場館多采取公私合營模式，如奧運會場館“鳥巢”。（3）事業單位（體育行政部門）企業化運作。事業單位（體育行政部門）企業化運作最顯著的特征是不以盈利為唯一目的。它主要是通過特許經營、合同承包等市場運作方式來引入資金，用來維持公共體育場館相應設施的增加和更新，保證公共體育場館的正常運作。公共體育場館經營的產業化和公益性質并不矛盾，如果處理得當是可以相得益彰的。

二、中國公共體育場館經營現狀及民營化風險分析

1.理念層面上的認識問題。民營化機制對于許多政府人員、投資者以及社會大眾來說，都是“新生事物”，他們不僅缺乏民營化機制所涉及的商業、技術、法律和政策等各層面的知識儲備和經驗，而且在理念上也存在不少誤區。首先，在公共體育場館民營化過程中缺乏政府的監督。這主要是由于政府對市場經濟條件下的政府責任認識不清，將公共體育場館改革當成“政府甩包袱、財政脫負擔”的手段，對公共體育場館在民營化實施過程中支持、協調和監督的作用認識不足。比如對公共體育場館的產業特殊性以及民營化的認識不充分，對各種可能面臨的風險評估不足，忽視了公共體育場館投資與收益長期化的特點。總的來說，當前公共體育場館民營化過程中存在政府監督體系不完善、機構不健全、相關制度不明確等問題。其次，政府缺乏以服務為核心的民營化理念。公共體育場館委托給企業經營，企業就是政府服務的對象。如何幫助企業，服務企業經營公共體育場館，并在政策、制度、監管、宣傳、市場開拓等方面提供良好的服務是政府應扮演的角色。而在中國，在公共體育場館民營化進程中，大部分政府依然扮演著管理者的角色，他們擁有高度的調動和配置社會資源的權力，導致市場無法真正主導公共體育場館的發展，成為民營化的障礙。

2.管理層面上的行動誤區。現階段公共體育場館在管理過程中存在的問題主要表現在兩個方面：一是管理體系不明確；二是政府對職能的運用不當。目前，中國公共體育場館的管理體系比較混亂，有多個部門同時管理的，也有無人管理、任其發展的。而民營化的發展要求明確管理方向，即政府與企業之間，通過所有權和經營權的分離，實現運營職能和監督職能的分離。但是，在對公共體育場館的監管上，由于并沒有出臺體育場館民營化的相關法律法規，導致政府各部門和各級政府的權利能力與行為能力無法確定， 在與企業簽訂公共體育場館民營化過程中，哪個部門具有代表政府談判與簽約能力，是否合法有效，在發展過程中的相關決策制定需要通過哪些部門的同意，都成為困擾企業的難題。

在中國，由于政府擁有公共體育場館的所有權，因此，政府對公共體育場館的管理、職能的定位直接關系到公共體育場館運營的效果。然而，在現行的民營化管理中，政府在公共體育場館的管理中并沒有確定真正的方向。一方面，部分政府在管理上“越位”現象嚴重，有些經營業主雖然取得了獨立法人的資格，具備了獨立經營的資格和能力，但政府仍然依靠行政手段將管理深入到其內部的經營；另一方面，有些政府的“缺位”現象同樣嚴重，主要表現為政府部門對于公共體育場館的運營缺乏整體規劃、戰略研究、科學方法和長效機制，失去對其發展的宏觀調控能力。

3.社會效益與經濟效益的均衡問題。公共體育場館作為政府投入的一項公共體育設施，其基本定位是向全社會開放的，服務于運動訓練和競賽，為國家培養體育人才和為社會創造財富的場所[4]。2000年、2004年、2008年場館規格都超過了國際奧委會規定的2012年奧運會場館規格標準，造成體育場館維持運轉困難，后繼投入維護、持續運轉費用不足。但在民營化后，以追求經濟效益為根本目的的市場化經營成為企業的發展目標，而政府在管理上缺乏預見性，造成公共體育場館的相對壟斷性，破壞了公共體育場館的社會效益，尤其是在民營化初期，政府為了吸引企業為公共體育場館投入資金，提出一系列的優惠條件，而這些優惠條件往往成為日后損害公共利益的隱患。因此[5]，體育場館的國有性質和建設意圖決定了其經營方式不是以一味的追求經濟效益的企業經營模式，要充分認識到其內在的社會效益重要性，發展體育產業不是減弱或否定體育場館的群眾性。

三、針對中國公共體育場館民營化提出的建議

1.積極培育適合民營化的市場。民營化作為市場化經濟發展的產物，其選擇必須首先考慮該區域的政治、經濟和文化背景。而中國相比較與發達國家來說，面對民營化最大的缺陷就是市場化不足，因此在中國公共體育場館民營化過程中，積極培育適合民營化發展的市場是當前的最重要的任務之一。在培育市場過程中，政府應承擔主導作用，不斷加快推動市場化，促進市場的發展和完善，才能使公共體育場館踏上穩定的、可持續發展道路 。從一定意義上來說，完備的市場是中國公共體育場館民營化的前提。

2.積極推進公共體育場館內部體制改革。由于中國公共體育場館的特殊性質，造成公共經營者與所有者的責、權、利關系不明，部分體育場館成為行政主管部門 “消化” 超編待崗人員的單位，因此總體相關業務素質偏低。針對這一現象，中國公共體育場館內部改革勢在必行。首先，應建立比較完善、健全的內部治理結構和運行機制，以人事制度改革為中心，競爭上崗，減少冗員；其次，進行場館運營的民營化改革，調整經營項目結構，加大市場開發力度，拓展新的業務，實現規模效益；再次，建立激勵機制，調動工作人員經營開發的積極性和創造力，通過專業化管理和服務提高場館服務效率。

3.不斷完善各種監管體系。體育場館的民營化意味著政府在公共體育場館的管理上減少干預，而是讓社會企業參與到公共體育場館的經營管理，這就會造成經營者為了追求經濟利益的同時可能帶來公共體育場館社會效益的損失。因此公共體育場館民營化改革需要有一個健全完善的政府監督機制，包括制度監管、組織監管和輿論監督。

制度監管是包括建立民營化之后的價格聽證制度、特許經營權制度等，讓經營者了解他們應該承擔什么責任，違約之后又該怎么處理，以此來保證社會效益的執行[5]。組織監管是指成立一個專門的監管委員會對民營化的體育場館進行有效的監管。政府應該建立獨立的監管機構，既可以通過法律規范對民營企業進行約束，又可以利用行業手段對其進行指導。最后還要充分重視輿論和媒體的力量，及時揭露某些企業得到特許經營授權之后損害公眾利益的違約行為，增加新聞曝光度。

四、結論

民營化是一種公私合作關系的制度選擇，是降低政府運作成本、提高公共體育場館經營效益的有效途徑。同時，公共體育場館的民營化必須明確其公益性和經濟性，在現代市場經濟的條件下，公共體育場館民營化追求的公共利益并非就是“平均主義”，而是在保證效率的前提下維護社會公平、公正。通過民營化服務大眾，使公眾能夠平等地、充分地享用這些公益性的場地設施，從中獲得發展。

參考文獻：

[1] 王國尊，陳融.公共體育場館國有民營模式的剖析[J].福建體育科技，2006，(6):13-14.

[2] 羅彥，龍建新.公共體育場館民營化對策分析[J].宜春學院學報，2009，(4).

[3] 張大超，彭金洲，張瑞江.中外大型體育場館管理體制的比較[J].體育學刊，2004，(3):120-123.

[4] 駱秉全，張力.體育經營理論與實務[M].北京:北京體育大學出版社，2008:228.

[5] 陸亨伯，陸方酷，戴美仙.論公共體育場館民營化后經濟與社會效益的均衡——基于典型體育場館的調研[J].體育文化導刊，2007，

(8):18-20.[責任編輯 王 莉]