關于農村義務教育財政負擔主體的研究

建國以來，我國農村義務教育財政體制經歷了多次改革，負擔主體也隨著發生了很大變化。本文沿著我國農村義務教育財政體制改革的思路進行文獻梳理，希望能夠揭示出現有體制的不足，為農村義務教育財政體制的進一步改革提供參考借鑒。

1 “以鄉為主”的農村義務教育財政負擔制度

1985年國家頒布的《關于教育體制改革的決定》中規定：鄉村義務教育實行“三級辦學、分級管理”的體制，即縣、鄉、村三級辦學，縣、鄉兩級管理，在資金來源渠道上確立了利用財、稅、費、產、基等多渠道籌措教育經費的方式。農村中小學主要由鄉（鎮）一級政府設置，由鄉（鎮）教委負責管理，鄉（鎮）財政負擔大部分義務教育經費。

1.1 積極影響

“以鄉為主”的農村義務教育財政負擔形成了主要由地方政府負責管理和多渠道籌集資金的分散型義務教育投資體制，調動了地方政府辦學的積極性，在保證政府教育投入為主的前提下，廣開非財政性教育財源，增加辦學經費。

1.2 存在的問題

“以鄉為主”的農村義務教育財政負擔在長期的執行過程中，造成了政府對義務教育投入不足、主渠道作用弱化的客觀事實。教育經費短缺且使用效率不高、政府投資比重持續下降、投入水平的區域差距日益擴大。我國鄉鎮經濟發展水平及農民經濟承受能力差異極大，使得農村義務教育在普及和發展過程中出現了嚴重的不平衡，特別是經濟落后地區農村義務教育經費短缺、質量下滑的問題異常突出。

農村稅費改革取消了教育費附加和集資。這就導致本來就很緊張的農村義務教育財政雪上加霜，給義務教育帶來諸多問題。如教師工資拖欠；基本辦學條件得不到保障；辦學經費短缺再次引發中小學亂收費現象；農村義務教育可持續發展后勁不足等。

2 “以縣為主”的農村義務教育財政負擔制度

2001年，國家隊農村義務教育的財政體制進行了改革，實行“在國務院領導下，由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的農村義務教育管理和財政體制，這是農村義務教育財政和管理體制的一個重大突破，也是新中國成立以來第一次明確將農村義務教育的主體移交政府，將農村義務教育納入公共財政的保障范圍，經費來源也隨之轉向以財政為主，并主要由地方財政在中央核定的財力范圍內自主安排經費，而中央財政則通過“以財政性轉移支付制度為主，以專項轉移支付制度為輔”的轉移支付制度，履行其支持義務教育事業發展的職能。

2.1 積極影響

“以縣為主”實際上是將義務教育的投入和人事管理責任由鄉級政府上移給縣級政府。縣級政府一般比鄉、村具有更強的財政能力，從而為農村義務教育發展提供更加堅實的經濟基礎，緩解縣內經濟發展不平衡導致的教育發展不平衡，也為農村稅費改革消除了許多現實障礙。

建立“縣級管理，多級政府分擔經費”的辦學體制，對義務教育產生了積極的影響：符合效率原則；有利于實現教育公平；符合義務教育規律；加大了義務教育特別是貧困地區教育的投資力度；基本解決了長期拖欠教師工資的難題。

2.2 存在的問題

鑒于國家財力所限，義務教育不可能完全由國家財政統包，因此義務教育的投資中心由鄉鎮政府轉移到縣政府依然存在著許多問題：

2.2.1 投入問題

（1）投入總量嚴重不足。我國農村義務教育財政投入是由縣政府負擔為主，中央和省級提供少量補助。許多縣特別是貧困地區，其本身財力就較為薄弱，卻負擔著大部分教育經費。農村稅費改革使本已嚴重不足的義務教育經費更加短缺，給農村義務教育的發展和學校的正常運行帶來困難。

（2）投入比例欠妥。政府對教育投資的結構失衡，首先突出地表現為三級教育結構不合理。中央政府財政內預算經費的大多數都投向了高等教育。其次表現為城鄉結構不合理。再次，教育投入的地區結構不合理。地區間經濟發展水平和財政收入上的重大差異，造成了地區間教育投入的巨大差別。

（3）投入體制不完善。2002年5月，國家頒發的《國務院辦公廳關于完善農村義務教育管理體制的通知》規定：農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制，確立農村義務教育“以縣為主”的管理體制，明確了省、市、縣各級政府的辦學責任，但省、縣政府的辦學責任應根據其財政支持能力和行政管理權限進一步明確和細化，否則，義務教育的任務可能仍然無法完成。

2.2.2 教師問題仍然存在

盡管農村教師的工資發放由鄉上移到縣，但鄉財政中相應部分也上移至縣財政，其壓力并未因此而緩解，與此同時津貼、醫療、保險等有關“提高教師待遇”的責任仍由鄉財政負擔。當地政府基于現有財力的考慮，只能招收不具教師資格但索取低的合同工教師或代課教師。

2.2.3 學校辦學條件差

據全國人大執法檢查組的報告，在中西部地區，學校危房的比例仍然較高，農村學校危房改造資金主要靠農民集資解決。農村稅費改革以后，這筆開支必須切實落實，否則將嚴重影響農村義務教育成功的鞏固與發展。

2.2.4 家庭支出加重

農村義務教育中的雜費支出占家庭收入的比重仍然很大。國家實行一費制，試圖減輕農村義務教育階段的學生的家庭負擔，從而防止亂收費現象的發生。但即使如此，農村義務教育的私人成本仍然偏高。

3 現行農村義務教育財政體制的改進

法律明確規定：“義務教育經費投入實行國務院和地方各級人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府根據職責共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。”這一規定改變了農村義務教育“以縣為主”的財政負擔機制，縣級教育部門的責任主要體現在對域內教育的行政管理，即義務教育投入責任上移——投入省統籌、管理縣為主。

3.1 改革的必要性

“以省為主”是基于深刻的經濟、社會的內在要求提出的。隨著經濟和社會的快速發展，極化效應不斷加劇，城鄉二元經濟態勢不斷擴大，農村日趨邊緣化。農村經濟的落后導致教育發展的滯后，反過來又進一步抑制了農村經濟的發展，因而使農村陷入了貧困的惡性循環。

3.2 改革要點

3.2.1 加大投入力度

面對農村義務教育存在的一系列問題，各級政府尤其是中央和省級政府必須加大對農村義務教育的投入。第一，必須提高教育支出在各級財政支出中的比重，增加教育經費總量。第二，各級政府尤其中央和省政府應繼續將教育作為公共財政支出的重點，將新增的教育經費主要用于農村義務教育，逐步縮小義務教育地區、城鄉間的差異，促進義務教育公平。

3.2.2 投入主體重心上移

強化中央和省級政府對農村義務教育資源配置和宏觀調控的職能，提升農村義務教育經費政府統籌重心，突出了中央和省級政府對農村義務教育的責任。

3.2.3 投入結構向基礎教育傾斜

基礎教育投入是整個教育投入的重要組成部分。因此，為了改變農村基礎教育的弱勢地位，首先需要提高國家財政對教育的整體投入力度，并加大對基礎教育的投入比重。

3.2.4 規范轉移制度

加大對欠發達地區基層財政轉移支付力度是保障農村義務教育投入的理性選擇。農村義務教育財政投入機制是依法運行的機制。因此首先要實行農村義務教育經費預算單列。作為舉辦義務教育的主體，縣政府要通過預算單列保證對義務教育的投入，與此同時，中央、省、市三級政府作為對縣域義務教育財政轉移支付的主體，中央、省、市三級政府，也要在本級預算中將對縣級的轉移支付資金實行預算單列，從而建立規范化的財政轉移支付制度。

3.2.5 教師問題

（1）教師工資分級負擔。農村中小學教師工資由中央、地方各級政府共同負擔，由縣統管。根據財權與事權相統一原則，農村義務教育應由中央、省、市、縣級政府共同負擔。建議在農村中小學工資發放方面，中央和地方承擔比例確定為5:5，并在年初將轉移支付資金指標下達到縣，逐月撥付。

（2）教師工資負擔地區差異。由于我國東、中、西三個區域經濟發展水平的不同，因此教師工資的分擔比例也要有所不同。在東部發達地區，省級政府和縣級政府應各自負擔50%；在中部地區，中央政府應承擔農村義務教育教師基本工資經費；在西部落后地區教師工資經費應全部由中央政府負擔。

3.2.6 建立貧困生資助制度

由于我國農村內部的收入差距很大，部分家庭經濟困難的學生仍有可能因為負擔不起高額的義務教育直接成本用和機會成本而失學。因此，中央政府在資助貧困學生方面安排應有一些專項資金。

3.2.7 建立監督機制

我們必須建立健全完善的農村義務教育財政投入監督機制。通過民主建設，賦予農民真正意義上的國民待遇，增強農民的政治談判力量，完善民主程序體制和公共政策決策機制，從而保證我國農村義務教育財政制度的全面、協調和持續發展。農村的義務教育問題至關重要，它關系到我國城鄉發展的平衡，社會的公平和正義，也是構建和諧社會的內在要求。如何解決好農村義務教育問題，任重而道遠。

3.1 改革的必要性

“以省為主”是基于深刻的經濟、社會的內在要求提出的。隨著經濟和社會的快速發展，極化效應不斷加劇，城鄉二元經濟態勢不斷擴大，農村日趨邊緣化。農村經濟的落后導致教育發展的滯后，反過來又進一步抑制了農村經濟的發展，因而使農村陷入了貧困的惡性循環。

3.2 改革要點

3.2.1 加大投入力度

面對農村義務教育存在的一系列問題，各級政府尤其是中央和省級政府必須加大對農村義務教育的投入。第一，必須提高教育支出在各級財政支出中的比重，增加教育經費總量。第二，各級政府尤其中央和省政府應繼續將教育作為公共財政支出的重點，將新增的教育經費主要用于農村義務教育，逐步縮小義務教育地區、城鄉間的差異，促進義務教育公平。

3.2.2 投入主體重心上移

強化中央和省級政府對農村義務教育資源配置和宏觀調控的職能，提升農村義務教育經費政府統籌重心，突出了中央和省級政府對農村義務教育的責任。

3.2.3 投入結構向基礎教育傾斜

基礎教育投入是整個教育投入的重要組成部分。因此，為了改變農村基礎教育的弱勢地位，首先需要提高國家財政對教育的整體投入力度，并加大對基礎教育的投入比重。

3.2.4 規范轉移制度

加大對欠發達地區基層財政轉移支付力度是保障農村義務教育投入的理性選擇。農村義務教育財政投入機制是依法運行的機制。因此首先要實行農村義務教育經費預算單列。作為舉辦義務教育的主體，縣政府要通過預算單列保證對義務教育的投入，與此同時，中央、省、市三級政府作為對縣域義務教育財政轉移支付的主體，中央、省、市三級政府，也要在本級預算中將對縣級的轉移支付資金實行預算單列，從而建立規范化的財政轉移支付制度。

3.2.5 教師問題

（1）教師工資分級負擔。農村中小學教師工資由中央、地方各級政府共同負擔，由縣統管。根據財權與事權相統一原則，農村義務教育應由中央、省、市、縣級政府共同負擔。建議在農村中小學工資發放方面，中央和地方承擔比例確定為5:5，并在年初將轉移支付資金指標下達到縣，逐月撥付。

（2）教師工資負擔地區差異。由于我國東、中、西三個區域經濟發展水平的不同，因此教師工資的分擔比例也要有所不同。在東部發達地區，省級政府和縣級政府應各自負擔50%；在中部地區，中央政府應承擔農村義務教育教師基本工資經費；在西部落后地區教師工資經費應全部由中央政府負擔。

3.2.6 建立貧困生資助制度

由于我國農村內部的收入差距很大，部分家庭經濟困難的學生仍有可能因為負擔不起高額的義務教育直接成本用和機會成本而失學。因此，中央政府在資助貧困學生方面安排應有一些專項資金。

3.2.7 建立監督機制

我們必須建立健全完善的農村義務教育財政投入監督機制。通過民主建設，賦予農民真正意義上的國民待遇，增強農民的政治談判力量，完善民主程序體制和公共政策決策機制，從而保證我國農村義務教育財政制度的全面、協調和持續發展。農村的義務教育問題至關重要，它關系到我國城鄉發展的平衡，社會的公平和正義，也是構建和諧社會的內在要求。如何解決好農村義務教育問題，任重而道遠。

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