淺析政府投融資平臺貸款的現狀及風險緩解對策

[摘 要]隨著國內實體經濟不景氣，金融環境惡化，政府投融資平臺債務問題逐步暴露，解決好這個問題，關系到中國經濟是否能再次從經濟危機的影響中成功脫身。本文從政府投融資平臺的發展及現狀出發，結合監管層的政策變化，提出了筆者對緩解政府投融資平臺債務風險的一些建議。

[關鍵詞]政府投融資平臺 貸款 風險 監管政策 整改 建議

一、國內經濟現狀

2012年以來，中國經濟持續疲軟，根據最新公布的6月份經濟數據顯示，CPI漲幅為2.6%，出現了過去21個月以來的最低漲幅，通脹開始逐步下滑。市場對經濟的預期相當悲觀，中國經濟能否在惡劣的全球經濟環境中實現軟著落，為數不少的學者專家持悲觀的態度。雖然2012年上半年連續采取了降低法定存款準備金率、降息等貨幣調節手段，但并未能對經濟產生強有力的刺激作用。由此可見，中國經濟的結構性調整、發展定位的轉變，已無法像在上一次經濟危機中一樣快速恢復，需要更長的調整周期。剔除經濟環境層面的影響，中國目前處于兩屆中央領導班子的交替階段，政治環境上的不穩定也會對經濟政策的調整產生較大的影響。

二、政府投融資平臺的發展

在上一輪經濟危機中，自2008年下半年開始中國實行的擴張性的積極財政政策，拉動社會資金配套形成4萬億元左右的基礎設施建設投資。為適應政府多方面融資的需要，各地方政府紛紛新設或整合原有的政府投融資平臺。據媒體報道的銀監會統計數據，從2008年初至2009年末，政府投融資平臺的貸款余額凈增量達5.68萬億元。其中大部分增量集中于2009年發放。從央行公布的金融機構貸款投向數據來看，2009年全年，金融機構貸款余額較2008年增加7.1萬億元。由此可見，對于政府投融資平臺貸款的投放力度是前所未有的，在當今世界，除了中國，沒有任何一個國家的政府能夠在金融危機的時候做出如此影響重大之決策，政府的力量是決定性的。

雖然各大金融機構均未在其年報中披露政府投融資平臺貸款的規模，但是據媒體信息統計，工商銀行董事長姜建清曾介紹過工行2009年末政府投融資平臺貸款余額為6496億元，建行高層提及2010年末建行平臺貸款余額約為5400億元，而中行高層提及的數據為4243億元，上市較晚的農業銀行其行長也在2010年末提及農行的政府投融資平臺貸款規模約為5330億元。由此看見，僅四大國有銀行的平臺貸款規模已相當之大，更何況還有諸多股份制銀行及城商行。

任何事物都是雙刃劍，尤其是作為在特殊時期的產物，政府投融資平臺的發展一方面有力地推動了經濟的發展，在特定時期起到了拉動經濟的作用，但同時由于過度融資，超出自身的承受能力，帶來的負面影響不容小覷。

據不完全統計，在一些地方政府融資平臺公司的貸款中，有土地抵押的僅占3成左右，大約6成是由當地的地方政府所提供的擔保。但根據《合同法》和《擔保法》的規定，地方政府并不具備法人資格，其所提供的擔保是不具備法律效力的。即使不考慮法律上的瑕疵，以地方政府自身的財政實力來看， 一些地方政府的負債率之高更是讓人擔憂。有調查顯示，地方政府的債務依存度和貸款債務率居高不下，一般都超過GDP水平，嚴重的甚至超過當地財政收入的好幾倍。

三、監管政策的演變

從2010年上半年以來，銀監會、人民銀行、國務院等相關主管部門已經認識到政府投融資平臺貸款大量增加可能給商業銀行所帶來的潛在風險，相繼出臺通知規范融資平臺自身建設和平臺貸款的管理；

* 在2010年3月份召開的一次監管內部會議上，銀監會主席劉明康強調要求各銀行業金融機構在2010年6月末前完成“解包還原”、重新立據、鎖定現金流等整改工作；

* 2010年6月10日國務院發布國發【2010】19號《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》。通知要求：地方各級政府要對融資平臺公司債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題。對只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務；對承擔上述公益性項目融資任務，同時還承擔公益性項目建設、運營任務的融資平臺公司，要在落實償債責任和措施后剝離融資業務，不再保留融資平臺職能。對承擔有穩定經營性收入的公益性項目融資任務并主要依靠自身收益償還債務的融資平臺公司，以及承擔非公益性項目融資任務的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作。凡沒有穩定現金流作為還款來源的，不得發放貸款。向融資平臺公司新發貸款要直接對應項目，并嚴格執行國家有關項目資本金的規定。地方各級政府及其所屬部門、機構和主要依靠財政撥款的經費補助事業單位，均不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產，或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司融資行為提供擔保。

* 2010年7月20日，中國銀監會主席劉明康在銀監會召開的2010年第三次經濟金融形勢分析通報會議上強調要認真貫徹落實《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010] 19號）的精神；

* 2010年7月30日，財政部、發改委、人民銀行和銀監會聯合下發了《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預【2010】412號），對國發【2010】19號文中的條款進行了詳細解釋，再次重申“加強對融資平臺公司的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理”以及“堅決制止地方政府違規擔保承諾行為”；

* 銀監會于2010年8月2日發文《中國銀監會辦公廳關于地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》（銀監辦發【2010】244號），對各地銀監局、商業銀行等相關金融機構在平臺貸款的數據核對、風險分類、處置方案等方面作出時間表安。與此同時，銀監會將要求各機構準確進行貸款分類，足額提取撥備，爭取在今明后三年中通過保全和核銷逐步化解大部分風險，并酌情依法依規追究相關責任。

* 銀監會于2010年10月11日發布《中國銀監會辦公廳關于做好下一階段地方政府融資平臺貸款清查工作的通知》（銀監辦發【2010】309號），通知要求各銀行業金融機構按法人原則落實臺賬管理；對整改為公司類貸款、保全分離為公司類貸款、清理回收、仍按平臺貸款處理四類貸款進行分類監管，監測第一類貸款，監督第二、三類貸款，監控第四類貸款；各金融機構對中長期的平臺貸款要逐一落實分期還貸要求，做到每半年一次還本付息，利隨本清，切實防范平臺貸款風險。

* 2010年12月17日，銀監會向下轄金融機構下發了《中國銀監會關于加強融資平臺貸款風險管理的指導意見》（銀監發2010【110】號），明確提出：（1）貸款項目自身經營性現金流不足、需主要依靠擔保和抵質押品作為還款來源的貸款，如貸款項目自身現金流、擔保及抵質押品折現價值合計不足貸款本息120%的融資平臺貸款，至少歸為次級類；不足80%的，至少歸為可疑類。（2）主要依靠財政性資金償還的融資平臺貸款一旦發生本息逾期，應將該借款人所有同類貸款至少歸為次級類；對逾期六個月以上仍不能支付貸款本息的，應將該借款人所有同類貸款至少歸為可疑類。（3）融資平臺貸款的撥備覆蓋率及貸款撥備率不得低于一般貸款撥備水平，融資平臺貸款風險較大，短期內難以提足貸款損失準備的，可按照貸款損失準備缺口分2-3年補足。

* 2011年2月16日，銀監會向下轄金融機構下發了《關于進一步推進改革發展加強風險防范的通知》。要求商業銀行對地方融資平臺貸款，要嚴格控制增量，僅允許在保障性住房建設領域適度新增。對于到期的平臺貸款本息，不得展期和貸新還舊。同時要求2011年各行要嚴格遵守平臺貸款風險資本和撥備的新要求，即針對全覆蓋、基本覆蓋、半覆蓋和無覆蓋平臺貸款，自2011年一季度起就堅決做到分別按照100%、140%、250%和300%計算貸款風險權重，提高資本占用成本。

* 2011年6月17日，銀監會向下轄金融機構下發了《中國證監會關于印發周慕冰副主席在2011年地方政府融資平臺監管工作會議上講話的通知》（銀監發【2011】65號）。明確提出：（1）深入解剖平臺貸款實質，充分認識潛在的風險隱患；（2）新增平臺貸款要嚴格信貸準入，合理確定貸款期限和還款方式；（3）存量貸款要落實到人，逐戶整改；（4）對于整改為一般公司類的貸款要持續跟蹤，監測風險；（5）在整改工作中，要準確把握政策，嚴格執行政策，靈活工作方法；（6）強化約束激勵機制，確保預期目標的實現。

四、政府投融資平臺的風險暴露

隨著監管政策的步步推進，政府投融資平臺的問題開始逐步暴露：

* 2011年3月，由于多條在建高速公路面臨資金困境，為避免項目停工，陜西省交通廳向省政府緊急匯報金融風險問題尋求政府援助，陜西省交通系統的主要融資平臺陜西省高速公路建設集團公司，2010年末的資產負債率高達88%。

* 2011年4月，云南省公路開發投資有限公司向債權銀行發函，表示“即日起，只付息不還本”。該公司在建行、國開行、工行等十幾家銀行貸款余額近千億元。其內部數據顯示，公司成立五年來，合計僅實現8億元利潤，卻負債千億元，負債率不斷上升而短期內沒有減虧趨勢，無法通過其他渠道獲得資金，導致出現目前的困境。

* 上海，2011年也爆發了一例政府投融資平臺債務風險。2011年6月，上海申虹投資發展有限公司有近10億元流動資金到期，部分出現逾期。申虹公司是2006年上海市政府專門為建設虹橋樞紐而成立的項目公司，注冊資本50億元。三大股東為上海機場、上海久事公司和上海市土地儲備中心（上海地產集團有限公司）。為了建設該工程，申虹目前的銀行貸款達到100多億。其中，流動資金貸款占了相當大的部分。而2010年銀監會發布了《流動資金貸款管理暫行辦法》，禁止流動資金貸款用于固定資產、股權等投資。為了替換這些流動資金貸款，上海主要銀行針對申虹負責建設的十多個項目，分別組建了兩大銀團貸款，其中一個規模達到85億，期限10年（不含寬限期），一年還本息兩次。另一個規模與此相當，甚至可能超過85億元。但貸款替換過程中，卻出現了“時間差”問題，從而申虹公司出現了部分貸款逾期的客觀結果。

上述事件的最終解決途徑都是在政府介入，用擔?；蜣D貸的方式暫時緩解了風險，但是都沒有從實質上壓縮貸款規模，風險仍然存在。

五、緩解政府投融資平臺債務風險的對策

如何緩解目前政府投融資平臺貸款所面臨的債務風險，就以下幾方面，提出幾點建議：首先，必須維持目前對于政府投融資平臺貸款的處理原則，嚴格控制政府投融資平臺貸款的新增。但這并不意味著一刀切，對于能夠實現現金流全覆蓋，且屬于國家下一個五年計劃的重點投資領域，仍然需要進行融資支持。但是這些平臺可以獲取融資的前提在于，必須按照之前的一系列監管政策進行整改到位，存量的貸款風險已經得到有效的緩釋。其實自2012年初以來，監管層已經有所動作。2012年3月13日銀監會發布了《中國銀監會關于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》，通知的要點在：嚴格把握投向。仍按照平臺管理類的新增貸款的投向主要為5個方面：一是符合《公路法》的收費公路項目；而是國務院審批或核準通過且資本金到位的重大項目；三是土地儲備類和保障性住房建設項目；四是農業發展銀行支持且符合中央政策的農田水利類項目；五是工程進度達60%以上，且現金流測算達到全覆蓋的在建項目。嚴格新增貸款條件。仍按平臺管理類的新增貸款必須滿足5個前提條件：一是公司治理完善；二是現金流全覆蓋；三是抵押擔保符合現行規定且存量貸款已在抵押擔保、貸款貸款期限、還款方式等方面整改合格；四是借款人資產負債率低于80%；五是融資平臺存量貸款中需要財政償還的部分已納入地方財政預算管理，并已落實預算資金來源。

通知中對于平臺轉為公司類提出了更為嚴格的要求，需滿足五個條件：一是符合現代公司治理要求，屬于按照商業化原則運作的企業法人；二是資產負債率在70%以下，財務報告經會計師事務所審計；三是自身現金流100%覆蓋貸款本息；四是存量貸款的抵押擔保、貸款期限、還款方式等已整改合格；五是誠信經營，無違約記錄，可持續獨立發展。

第二方面，從地方政府來說，必須積極提高地方財政收入。隨著分稅制改革的進一步深入以及中央地方財政預算體系的改革。原有的現成的地方性財政收入將面臨增長的困境。且隨著前幾年房地產市場的高潮退去，以往的土地財政的紅火景象將無法再現。在這種情況下，地方政府只有積極的發揮自身的能力，結合地區優勢，搞有特色的產業，不再一窩蜂的以政績工程為導向，才能實打實地實現地區產業結構的轉變，提高競爭力，從而從良性的長遠的角度來解決困擾地方政府的財政問題。

第三方面，在于提高政府投融資平臺的治理水平、運營效率。由于政府投融資平臺的主要管理層均來自于政府機構，在運行和管理中呈現比較濃厚的行政色彩，治理水平上落后于一般性的公司，從而導致運營效益較差，償債能力下降。對于政府投融資平臺來說，必須甩開以往過度依賴政府財政的思想，實現與地方政府的脫鉤，包括人員脫鉤、審批脫鉤、業務脫鉤，以獨立的身份來參與到市場競爭和運營管理中。也許會有聲音擔心這樣的改革會造成國有資產的流失。但是過去十幾年國企改革的經驗告訴我們，只要政策得當，監管得力，并不用擔心國有資產的流失。

第四方面，拓闊政府投融資平臺的融資渠道，引導非國有資本的介入。在目前的政府投融資平臺所投資的項目中，其實相當一部分現金流全覆蓋的項目是具備良好的投資價值，如公路、地鐵、舊城改造等。以往由于政府投融資平臺的融資便利，一般都未引入民間資本。但目前的現實狀況，民間資本的涉入可以解決平臺面臨的融資難題。正是由于目前的經濟不景氣，實業投資方面的民間資本正在逐步退出，而政府投融資平臺所投資的這些收益性項目具有很強的抗周期性，無論經濟上行或下行，均能帶來比較穩定的投資回報。只要解放思想，引入民間資本，充實投資，解決了融資難題，才能保證項目的建設進度，及早的實現現金的回流。

最后，從西方發達國家的經驗中，我們也看到，在發達國家，地方政府債券在基礎設施建設中起到了極大的作用，發行市政債券是解決政府性融資渠道單一、銀行風險過大的可行性措施之一，中央應賦予地方政府一定的自主權，但是前提在于需要建立完善的監督約束機制，避免成為第二個政府投融資平臺。2011年7月，財政部發布財庫[2011]141號通知，開展地方政府自行發行債券試點工作，首批試點包括上海、深圳、浙江、廣東四省市，開拓了地方政府融資的新渠道。隨著試點工作的順利推行，及早的完善監督約束機制，就能更快的建立地方政府融資新渠道。