芻議民事訴訟法修正案草案第八條公益訴訟條款

[摘 要]《民事訴訟法》修正案草案正式引入公益訴訟條款，引發了社會廣泛思考。以顏運秋教授為代表的學者對公布的公益訴訟條款提出了諸多建議，“為公益訴訟架設制度軌道”。但是，從現實國情出發，公益訴訟的訴訟費用負擔、訴訟主體資格、受案范圍、管轄等制度構架應當充分考慮法律執行與制度適應程度，能夠盡可能在已有制度框架內或者現有立法進路解決。

[關鍵詞]公益訴訟 訴訟費用負擔 原告資格 受案范圍 管轄

2011年11月29日，十一屆全國人大常委會第二十三次會議初次審議了《民事訴訟法修正案（草案）》，并向社會公開征集意見。作為此次民訴法修正的一項重大“法律民生工程”，①修正案草案第八條首次引入公益訴訟條款，“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。”②公益訴訟條款發布以來，在社會上引起熱烈討論與強烈反響。其中最引人注目的是中南大學法學院顏運秋教授針對該條款，向全國人大常委會提出訴訟費用負擔、訴訟主體資格、訴訟請求變更、案件管轄、受案范圍及起訴條件變更等六條建議③ ，“為公益訴訟架設制度軌道”。④誠然，顏運秋教授作為法律學人積極為立法建言獻策，體現了學者高尚的社會責任與職業道德。從學術角度看，顏教授作為公益訴訟制度的理論專家⑤，其建議充分反映了當前環境公益訴訟理論最先進的理論成果及國外的先進經驗。但是，從立法及司法實踐的角度來看，筆者認為顏教授的建議值得商榷。

一、公益訴訟訴訟費用負擔不應單獨規定

顏教授建議：當事人依本法進行的公益訴訟中，被告敗訴的，應承擔訴訟費用。原告敗訴的，其應承擔的訴訟費用，從公益訴訟基金中支付。敗訴罰金、訴訟費用收取辦法和公益訴訟基金管理使用辦法另行制定。

我國民事訴訟收費制度統一規定在民事訴訟法第十一章，具體細化在國務院頒布《人民法院收費辦法》中。公益訴訟費是否應當如顏教授所建議的那樣進行單獨規定？筆者認為公益訴訟訴訟費用負擔不應單獨規定。理由如下：（1）現行訴訟費用負擔規定在《人民法院收費辦法》中，而不是民事訴訟法中。民事訴訟的類型眾多，對于每一種訴訟類型都規定訴訟負擔條款，既不可能也無必要。（2）公眾暫不應成為提起公益訴訟的適格主體。公眾可否單獨提起公益訴訟的問題，筆者將在訴訟主體資格中進行詳述。但是，修訂草案中立法者并未將公眾納入適格的訴訟之中的。由此可以看出，如果公眾不能成為公益訴訟的主體，那么顏教授所述及的理由就沒有成立的基礎。（3）有關機關與環保團體的訴訟費用負擔制度可以在現有的訴訟費用減免制度框架內得到解決。因此，對于顏教授所關注的訴訟費用負擔事實上焦點在于公眾的訴訟資格問題，如果立法未賦予公眾提起公益訴訟的權利，這個問題完全可以在現有制度框架內得以解決，無須單獨規定。

二、有關機關、社會團體是提起公益訴訟的適格主體

顏教授建議：檢察機關、受損個人所屬的公益性社會團體和公民個人可以以自己的名義對損害國家利益、社會公共利益的行為提起訴訟。對此，顏教授的建議包括兩個方面：一是有關機關應當明確為檢察機關。二是公民個人可以提起公益訴訟。筆者認為，顏教授的這兩個觀點都存在偏頗之處。

首先，有關機關不應當明確為檢察機關。在確定有權提起公益訴訟的國家機關，作為法律監督機關的檢察機關是沒有異議的。那么，作為行使食品安全、環境保護監督管理職權的行政機關是否能夠代表公益提起公益訴訟呢？答案顯然是肯定的。行政機關的公益性毋庸諱言，并且行政機關在執法過程中掌握充足的食品安全問題與環境污染的信息，有充足的訴訟能力與污染損害企業對抗。同時，我國《海洋環境保護法》第九十條規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”這是對我國海洋環境保護監督管理部門提起公益訴訟的立法確認。因此，沒有理由將行政機關排除在提起公益訴訟的主體之外。值得一提的是，具有環境污染監督管理職權與食品安全監督管理職權的機關較多，立法不可能一一列舉，因此規定有關機關是較為恰當的。

其次公民個人目前不適宜成為提起公益訴訟的適格主體。對公益訴訟的理解有多種，顏教授的觀點是“公益訴訟是任何組織和個人根據法律授權，就侵犯國家利益、社會公益的行為提起訴訟，由法院依法處理違法的司法活動。”⑥這個概念屬于形式邏輯上對公益訴訟進行剖析，或者說是類似于對西方民權運動意義上的公益訴訟的解讀。那么，此處的社會公共利益到處應當如何解讀？這是問題的關鍵。筆者認為公益訴訟中的“公共利益”，所指的并非是一種整體上、泛化的公益，現代社會的利益分化與分層使得泛化的公益已經不存在。在一個整體社會中，強勢利益集團更可能影響到公共政策的指向，并且使政策偏離公共利益這一根本方向。這就必然產生弱勢群體，如消費者行為往往具有個體性和分散性，環境侵害則具有間接性、潛在性和廣泛性，消費者面對生產商與污染企業顯然是弱勢群體。相應地，也就產生了為提高社會公共利益程度而代表弱勢群體、以公共利益名義提起的公益訴訟。事實上，任何一種民事訴訟都能通過完全的私人當事人之間的訴訟即已通過對法律權威的維護體現了社會利益。⑦因此，從本質上講公益訴訟僅僅是客觀訴訟的一種新的類型，目的是為了保護特定弱勢群體的利益，對現有訴訟法在案件利益關系的特殊性、訴訟中的處分權、法院裁判之拘束力等問題上的障礙所作的一種新的制度性調適。在這個意義上，如果案件沒有起訴資格之障礙而可以利用現有的制度加以解決，則不被認為是公益訴訟。⑧類似于郝勁松訴鐵道部火車出售食品不給發票案，其本身與案件具有直接的關系，最多是具有他益性質的自益行為，完全可以通過現有的制度安排得以解決。另外一種較為典型的律師、教授所提起的所謂公益訴訟則可以歸入“訴訟代理人”形式，通過訴訟代理制度安排得以解決。更為關鍵的是我國公益訴訟剛剛引入，步子不應過大，應當穩妥推進。我國目前公益訴訟的案例較少，較為成功的案例是海洋局、檢察院以及中華環保聯合會提起的，公民個人提起的公益訴訟成功案例較少。即使個人想提起公益訴訟，可以通過加入環保團體的形式得以實現。

三、公益訴訟的管轄應當納入普通訴訟管轄范疇

顏教授建議：把《民事訴訟法》第十九條中級人民法院管轄的第一審民事案件第一項即“（一）重大涉外案件”修改為“（一）重大涉外案件和公益訴訟案件”。在《民事訴訟法》第二章中增加一條：“因國家利益、社會公共利益糾紛提起的訴訟，由受到侵害的國家利益、社會公共利益所在地的人民法院管轄。”在此，顏教授的觀點包括兩個方面：一是一審公益訴訟應當由中級人民審理；二是公益訴訟不應由被告住所地法院管轄。

關于級別管轄。顏教授認為公益訴訟案件涉及公共利益的特殊性，其覆蓋面廣，影響力大，涉及社會公共安全和穩定，認為由基層人民法院受理不便于處理和協調，由中級及以上人民法院進行一審。該觀點看到了重大公益訴訟案件的社會影響，從訴訟便利的角度提出應當由中院一審固然有其道理。但是，顏教授在這里混淆了一個重要概念就是“公共利益”，認為凡是涉及公共利益的公益訴訟都是具有廣泛的社會影響，前已述及，此處的公共利益僅僅指特定領域社會弱勢群體的利益，該弱勢群體是受時空范圍以及群體數量限制的。

關于地域管轄。顏教授認為，公益訴訟案件應當向受到侵害的公共利益所在地的人民法院起訴管轄，而不是被告所在地，如果受到侵害的公共利益涉及到多個管轄地法院，由最先受理的法院或侵權行為發生地法院進行管轄，這樣便于案件的及時審理和案件的協調處理。公益訴訟案件多為侵權案件，根據民事訴訟法及相關司法解釋規定，侵權案件的管轄法院一般包括被告住所地與侵權行為地法院。侵權行為地，包括侵權行為實施地和侵權結果發生地。按照顏教授的立法建議應有“受到侵害的國家利益、社會公共利益所在地”法院管轄，這里受到侵害既可以指“侵權行為實施地，也可以指“侵權結果發生地”，而顏教授在立法理由中又明確公益訴訟應當由“侵權結果發生地”法院管轄，這里存在邏輯對應上的矛盾，并且除了“及時協調與處理”這一理由之外，顏教授并沒有更有說服力的理由來證明被告住所地法院管轄與公益訴訟的本質特征不符合。

四、公益訴訟受案范圍當前不宜過寬

顏教授建議：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益、侵害競爭者合法權益的不正當競爭、損害國有資產、不當政府采購以及其他損害國家利益、社會公共利益的行為提起的訴訟，適用本法的規定。顏教授認為草案所確定的范圍過于狹窄，應當將不正當競爭、損害國有資產、不當政府采購等損害國家利益的行為明確納入公益訴訟的受案范圍。

必須承認，不正當競爭、損害國有資產等行為同樣涉及到弱勢群體保護的問題，在美國、日本等發達國家也已經將上述行為納入進入公益訴訟的范圍之中。但與此同時，我們也必須注意到國外立法關于公益訴訟的受案范圍也是呈漸進擴大的趨勢，并非一蹴而就。我國公益訴訟制度尚屬于全新的制度，必然要經歷一個較為長期的制度實施與適應的過程。當前，我國食品安全事件頻發、環境污染日趨嚴重，處于重壓下的環境與消費者亟須有效的救濟與保護機制尋求利益保護。實踐中，檢察院、環保行政機關、環保團體也一直在進行這方面案例的嘗試，各地陸續建立的環保法庭大都將環境公益訴訟作為環保法庭設置的一個制度性突破。而與之相較的不正當競爭、損害國有資產、政府采購無論是從利益保護的緊迫性以及從制度運行的可行性都相對更低位階的階段。

結語：從以上論述我們可以看出，當前的環境法學界的一個較為普遍的研究現狀：內容上過于求新求全，過于注重國外先進立法經驗的借鑒，忽視對國內最現實的環境問題的研究；思路上過于注重立法研究，忽視執法的研究；方法上過于注重務虛的理論研究，而忽視實證研究。這種研究現狀是相當危險的，在這種學術氛圍下影響的中國環境立法同樣是片面求全求新，只顧法律制定而不管法律執行，到了“環境立法越來越多，環境執法越來越弱，環境污染越來越嚴重”的尷尬境地。

注解：

①和靜鈞：公益訴訟是法律“民生工程”，《深圳特區報》2011年10月25日A02版。

②《民事訴訟法修正案（草案）條文及草案說明》，中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/syxw/2011-10/29/content_1678367.htm.

③任文婧：《應明確公民個人有權提起公益訴訟》，《瀟湘晨報》，2011年12月1日B06版。

④阮占江、趙文明：《湖南理論實務界共同探討公益訴訟立法熱點問題》，《法制日報》2011年12月2日。

⑤顏運秋教授一直致力于公益訴訟理論研究，現任中國法學會經濟法學研究會理事、中國法學會仲裁法學研究會理事、廣東公益訴訟網學術委員會特聘專家，先后出版《公益訴訟理念研究》、《社會經濟法與公益經濟訴訟》、《公益經濟訴訟：經濟法訴訟體系的構建》、《公益訴訟法律制度研究》。

⑥顏運秋：《公益訴訟理念研究》，中國檢察出版社2002年版，第52頁。

⑦徐卉：《解讀公益訴訟制度》，《中國社會科學報》，2011年12月23日。

⑧林莉紅：《公益訴訟的含義和范圍》，《法學研究》2006年第6期。

作者簡介：劉明（1986—），男，湖南株洲攸縣人，現系江西師范大學政法學院2010級法學法律碩士。