民辦高校發展歷程回顧與思考

摘 要:我國民辦高校隨著改革開放興起，并逐步發展壯大，大致經歷了探索孕育、確立地位、快速發展和內涵建設四個階段。盡管民辦高校發展迅速，已經成為高等教育的重要力量，但制約民辦高校發展的內外部環境仍然亟待改善。

關鍵詞:民辦高校 發展歷程 回顧 思考

中圖分類號:G64文獻標識碼:A文章編號:1673-9795(2012)03(a)-0017-02

改革開放30多年來，我國社會、經濟、民生都發生了巨大的變化。民辦高校隨著改革開放興起，并一步一步發展壯大。2010年，全國民辦高校676所(含獨立學院323所)，在校生476.68萬人，占到普通高校在校生總數20%以上。民辦高校已成為我國高等教育的重要力量。

1 民辦高校發展歷程回顧

我國民辦高校的發展大致經歷了探索孕育、確立地位、快速發展和內涵建設四個階段。

1.1 改革開放為民辦高等教育的發展帶來機遇(1978～1991)

1978年，在經歷十年動亂后中國迎來了改革開放，高等教育的發展也翻開了新的篇章。1977年底，中斷了11年的高考重新恢復，無數學子搏擊高考，期望實現讀大學的夢想。由于招生名額很少，能夠幸運成為 “天之驕子”的只是極少數，大多數成為失意的落榜者。一時間，社會上各種高考補習班紛紛興起，由此產生了一種以“高考補習”和“自學考試輔導”為主要途徑的民辦社會大學，這一類學校的典型代表有湖南中山進修大學和黃河科技大學。改革開放后國家中心任務轉移到經濟建設上，各種專業人才非常短缺，公辦高等教育遠遠不能滿足這一需求，于是，產生了另一種以“職業培訓”為主要途徑的民辦社會大學，它們的典型代表有北京中華社會大學、西安翻譯學院、太原中醫業余大學。早期的這些民辦社會大學條件非常簡陋，在既無校舍場地又無教師隊伍的情況下，依靠租借校舍教室、聘請公辦學校退休教師或代課教師白手起家，逐步積累了辦學資源。他們在民間辦學的組織形式、辦學模式以及管理機制等方面做了許多有益的探索，為民辦高等教育的發展積累了寶貴的經驗，孕育了民辦高校的雛形。這一時期的民辦高等教育主要是在非正規的培訓領域發展，僅僅是作為公辦高校的補充，起到“拾遺補缺”作用。盡管1982年重新修訂頒布的憲法第19條規定:“國家鼓勵集體經濟組織、國家企業事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業”，但民辦的社會大學尚未被納入正規的高等教育體系，不能參加統一高考招生，也不能頒發正規學歷文聘。

1.2 市場經濟確立民辦高校的合法性地位(1992～1998)

1992年，鄧小平南巡講話為處于十字路口的中國改革指明了方向。南巡講話解決了姓資姓社的問題，確立了社會主義市場經濟地位，并于1993年寫入憲法，這給民營經濟的發展開拓了更加廣闊的舞臺。1993年，國家教委出臺《民辦高等學校設置暫行規定》，肯定了民辦高校是我國高等教育事業的組成部分，民辦高校被正式納入高等教育體系。同年10月，國家教委評定黃河科技學院、浙江樹人學院、上海杉達學院和四川天一學院具有大專文憑頒發資格，1994年，又評定南京三江學院，黑龍江東方學院具有大專文憑頒發資格，加上在這以前批準的民辦公助性質的北京海淀走讀大學，共七所，成為我國首批民辦高校。其后，一系列的政策和法規進一步確立了民辦高校的合法性地位。如1993年《中國教育改革和發展綱要》中提出對于民辦高等教育“積極鼓勵，大力支持，正確引導，加強管理”，“高等教育要逐步形成以中央、省(自治區、直轄市)兩級辦學為主、社會各界參與辦學的格局”;1995年頒布的《中華人民共和國教育法》第25條:“國家鼓勵企業組織、社會團體，其他社會組織及其公民個人依法舉辦學校及其他教育機構”;1997年頒布的《社會力量辦學條例》第六章“保障與扶持”中，從“學校建設用地”、“教師、學生與公辦學校平等待遇”等問題出發，對民辦高等教育予以扶持與鼓勵。這一時期，一批辦學較好的民辦社會大學被批準為正式的民辦普通高校，參加全國統一高考招生。但由于社會認可度和影響力都比較低，再加上昂貴的學費，民辦高校招生十分困難，無論學校數量還是在校生規模都比較小。

1.3 高等教育大眾化促進民辦高校快速發展(1999～2005)

長期以來，我國高等教育一直屬于精英教育，大學生比例不僅遠遠低于發達國家，也低于印度等發展中國家。1999年，國務院經過研究決定擴大高校招生規模。1999年普遍高校擴招51.3萬人，比1998年增加47.8％;2000年擴招60.9萬人，增幅38.16%。之后連續幾年大規模擴招，至2002年高等教育的毛入學率已達到15%，這標志著我國高等教育已經由精英教育邁入大眾化教育階段，這一比例至2005年提高到21%。高等教育大眾化給民辦高校的發展帶來機遇，其對民辦高校的影響主要有兩方面:一是擴招給民辦高校帶來了充足的生源;二是伴隨高等教育大眾化進程，完全依靠國家財政舉辦高等教育比較困難，需要更多的社會力量辦學。民辦高校抓住機遇，學校數量迅速增加，辦學規模不斷擴大。從1998年到2005年，民辦高校從25所增加到252所，在校生從2.2萬人增加到105.17萬人，已占普通高校在校生的15%以上，民辦高校的平均在校生也從967人增加到4170人。這一時期，是民辦高校發展最快的時期，2003年頒布實施的《中華人民共和國民辦教育促進法》對民辦高校的發展也起到了大力推動作用。民辦高校不僅在數量和規模上獲得快速發展，辦學層次也有突破，2005年經教育部批準的全國民辦本科院校已有25所。

1.4 競爭和生存壓力促使民辦高校轉變發展模式(2006至今)

民辦高校乘擴招東風，實現了超常規跨越式發展。一些學校辦學時間不長，而在校生已超萬人。如此快速擴張，一是對學校的管理帶來很大的難度;二是學校投入增長跟不上規模發展，許多民辦高校辦學條件不足，生均師資、儀器設備、實習場地、教室、宿舍等都不能滿足辦學需要;三是教育教學質量下降。這些都嚴重影響了民辦高校的聲譽和健康可持續發展。另一方面，伴隨擴招我國高校數量急劇增加，圍繞生源大戰，民辦高校面臨的競爭也愈來愈激烈，競爭的結果必然是優勝劣汰。一些辦學時間短、教育教學質量不高、缺乏核心競爭力的民辦高校面臨嚴峻的生存壓力。在此情勢下，教育部于2006年11月下發《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》，2007年2月頒布《民辦高等學校辦學管理若干規定》，國務院辦公廳也于2006年l2月下發《關于加強民辦高校規范管理引導民辦高等教育健康發展的通知》，引導民辦高校轉變發展模式，加強內涵建設。2006年之后，我國高校擴招速度已經大幅放緩，民辦高校過去那種一味追求規模擴張的發展模式已經難以為繼。加強內涵建設，形成自身特色是民辦高校現在也是未來一段時期的主要任務。

2 對民辦高校發展中一些問題的思考

2.1 關于資金來源

資金一直是困擾民辦高校發展的主要問題之一。國外(尤其是發達國家)私立大學的經費來源是多種渠道的。在日本，私立大學辦學經費來源除了學費外，還有政府財政資助、社會捐助和社會服務收入等多種渠道，學費以外的資金一般占到辦學總經費的30%以上，有的甚至超過50%。我國民辦高校的經費來源渠道比較單一，主要是靠收取學生學費，以學養學。政府財政資助主要針對公辦高校，對民辦高校的資助很少，甚至連法律規定的民辦高校應該享受的稅收優惠政策也難以真正落到實處。我國民辦高校的功能和定位主要是培養職業技能人才，很難通過為社會解決問題、或技術轉讓等途徑獲得社會服務收入。捐資助學在我國尚未形成社會風氣，民辦高校由于名氣不大，獲得的捐助更少。單一的資金來源使得民辦高校運行壓力很大，部分民辦高校原始投入不足，收取的學費除了維持正常的教育教學活動外，還要被抽取一部分投入學校建設或償還貸款。許多學校在教學設備的添置、教學條件的改善以及教職工工資待遇的提高等方面投入嚴重不足。

2.2 關于法人治理

民辦高校在內部管理中普遍存在不規范、不科學的現象，諸如產權不明晰、管理中“家族化”的傾向、董事會領導下校長負責制不完善、各種監督制度的缺失等，這在一定程度上降低了民辦高校管理的效益和效率，成為制約民辦高校健康發展的內部體制性障礙。規范的法人治理結構是確保民辦高校自主性、公益性和促進其健康發展的重要制度保障。民辦高校在內部體制建設上需要著重抓好兩個環節:一是建立健全董事會領導下的校長負責制。這是民辦高校建立規范的法人治理結構的核心，是當前國際私立高校普遍采用的管理制度。由學校主要股東代表與高級管理人員組成學校董事會，董事會對學校工作實行宏觀調控，對重大問題作出決策。校長作為專家在董事會的領導下，全面主持和負責學校的工作，在人、財、物等方面擁有充分的自主權。二是建立健全校內監督機制。我國民辦高校內部管理缺乏監督機制，容易趨向權力集中。由于內部缺少制衡，其組織形式在出現問題時，必然容易引發行政管理部門的干預。有鑒于此，我國民辦高校內部應成立評議會和監事等相應的民主監督機構，這對完善法人治理結構、維護有關組織和個人的權益、提高民辦高校內部管理水平也是非常有益和必要的。

2.3 關于獨立學院

獨立學院的前身是由普通公辦本科高校舉辦的二級學院，是高等教育大眾化催生的一種“公辦民營”性質的高校。獨立學院在減輕國家教育財政支出、擴大學生入學方面發揮了一定的作用，但從民辦高校發展的角度看，其負面影響亦甚明顯。其一，獨立學院的存在擠壓了完全依靠社會力量辦學的真正民辦高校的生存空間，其打著公辦高校“優質資源”的幌子與民辦高校爭奪生源，依托公辦高校師資和設備等資源與民辦高校進行不公平的競爭，許多民辦高校對此感到無可奈何。其二，獨立學院本身在運行機制上也存在許多缺陷，早期作為公辦本科高校的二級學院，其與母校之間存在辦學主體與管理主體二元化的矛盾以及產權歸屬不清、財務核算不獨立等問題，一些二級學院甚至淪為公辦母校的小金庫，利用國家資源打著正當旗號搞創收。為此，教育部于2003年4月下發《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，要求二級學院必須建立獨立的法人治理結構，具有獨立法人資格，獨立的校園和基本辦學設施，實施相對獨立的教學組織和管理，獨立進行招生，獨立頒發學歷證書，獨立進行財務核算。但許多獨立學院并不“獨立”，仍然與公辦高校存在許多扯不清的關系。獨立學院作為我國高等教育體制改革中的一種過渡模式，只有完全轉制為民辦高校，走向真正的獨立，才能形成高等教育的公平競爭機制，促進建設高水平的民辦高校。

2.4 關于地位待遇

從20世紀80年代的“拾遺補缺”，到90年代被納入高等教育體系，再到新世紀國家提出要形成公辦學校和民辦學校共同發展的高等教育發展格局，民辦高校的地位得到不斷提升。2003年頒布實施的《民辦教育促進法》更是明確規定:“民辦學校具有與公辦學校同等的法律地位”。但在實際執行中，民辦高校并未獲得相應的地位和待遇。其一，公辦高校單位性質屬于事業單位，民辦高校卻被定性為民辦非企業單位，登記要到民政部門，難以享受事業單位一系列的優惠政策，教育的公平性如何體現？其二，公辦高校享受國家財政扶持，每年在教學科研、師資培訓和學生資助等方面能夠有穩定的投入，民辦高校無法享受國家的財政幫助，一切資金全部都只能靠自己解決，教育的公益性如何保障？其三，公辦高校教職工擁有正規編制，而民辦高校教職工則被排除在編制之外，在工資、醫療保險以及工齡計算、職稱評定等方面難以享受同等的待遇。這嚴重影響了民辦高校教職工的積極性，也為民辦高校人才引進帶來巨大困難。難以引進優秀人才，即使進來也無法留住人才，民辦高校拿什么與公辦高校競爭？

我國民辦高校伴隨改革開放和高等教育大眾化取得了長足的發展，民辦高校在推動教育體制改革、提高國民素質、促進經濟發展以及保障民生和就業等方面都做出了重要貢獻，但制約民辦高校發展的內外部環境仍然亟待改善。民辦高校自身要加強內涵建設，提高教育教學質量;國家應給予民辦高校更多的扶持和幫助;社會應為民辦高校的發展提供良好的環境，共同促進民辦高校健康快速地發展。