面向無縫銜接的公共租賃住房租金政策研究

摘要：文章通過對上海、北京兩地保障房政策和公共租賃住房項目的綜合分析，在厘清公租房租金影響因素的基礎上，從租金政策無縫銜接的角度，對公租房租金補貼范圍和負擔能力進行深入探討，并提出今后制訂公租房租金補貼政策的原則和步驟。

關鍵詞：公共租賃住房；租金；補貼；負擔能力；房租收入比

根據《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》等文件精神，國家將在“十二五”期間重點發展公共租賃住房（以下簡稱“公租房”），以解決中等偏下收入住房困難家庭的住房問題，并且公租房的租金水平要統籌考慮住房市場租金水平和供應對象的支付能力等因素合理確定。對符合廉租房保障條件的家庭承租公租房的，可以申請廉租房租賃補貼。各地在執行中基本參照市場價的八折來確定公租房租金并且大都只對廉租房保障對象給予補貼，這就使得真正意義上的城鎮“夾心層”的自付房租支出在自身收入中所占的比重過大，直接造成2012年初上海、武漢、鄭州等地所推出的公租房項目遭遇了叫好不叫座的尷尬境地。因此，政府應給予“夾心層”適當的公租房租金補貼，并須考慮租金補貼范圍與廉租房、經濟適用房等保障范圍，以及公租房與廉租房租金負擔能力的無縫銜接，以實現公租房在保障性住房制度中的預期作用。

由于各地的社會經濟發展水平差距較大，公租房項目的套型、面積、設施配置以及租金標準不盡相同，為增強分析數據的可比性，選取經濟發展狀況接近的上海、北京兩市的現有租金標準和設施配置，同時按照今后的發展趨勢確定基準的套型和面積作為比較的基礎。公租房的套型和面積過大，會使租金總額增加，設施配置的齊全程度也與租金總額密切相關，以上兩方面是分析公租房租金時首先需要厘清的重要影響因素。

一、 公租房租金影響因素的厘清

對建設部《關于印發公共租賃住房優秀設計方案匯編的通知》（建質[2012]34號）中所附21個套型平面圖分析可知，今后公租房的建筑面積最高將控制在50平方米左右，戶型有一室、一室一廳和二室一廳，建筑面積分別對應30平方米左右、40平方米左右和50平方米左右。套型緊湊之處在于或臥室與起居室合一、或起居室與餐廳合一、或廚房與餐廳合一、或過廳與餐廳合一，其中一室戶的臥室、起居室與餐廳三者合一或臥室與起居室合一，同時廚房與餐廳合一。這與北京廳室合一的單居套型、小套型和中套型以及上海的一室戶、一室一廳（或二室）戶、二室一廳戶完全匹配，此三種套型將主要面向一人、二人和3人戶家庭配租，但各套型的單套面積遠小于兩市現有項目的實際情況。

《關于上海市新建公共租賃住房實施室內裝修的暫行意見》（滬建交聯[2011]398號）中明確規定，成套公租房的固定家具（櫥柜、壁柜等）和固定設備（燃氣灶或電磁灶、脫排油煙機、燃氣熱水器或電熱水器等）應配置到位。臥室應當配置分體式空調，起居室、餐廳可根據實際需要確定。床、沙發、儲藏柜、桌椅等活動家具以及電視機、微波爐、冰箱、洗衣機等活動家用電器作為選配內容。從上海的兩處市統籌項目馨寧公寓和尚景園，北京的首個面向社會公開配租的項目遠洋沁山水的具體情況來看，基本遵循這些原則。但上海的項目將活動家具配齊，活動家用電器除洗衣機外也都配齊，而且租賃費用包含在房租中，不再另外收取。北京的項目分別按套型和配置檔次，在房租外另行收取活動家具和家用電器（含空調）的租賃費用。此外，兩地的房租中一般還包括物業費、房屋維修費等多項費用，但不包括水、電、燃氣、通信、有線電視等費用。北京由于地處北方，其房租中還包含冬季供暖費。為統一比較標準，可按北京的公租房設施配置作為基準，同時為計算簡便，將北京的冬季供暖費和上海的活動設施租賃費均看作首推項目的臨時性優惠政策。

二、 公租房租金補貼范圍

從各地公租房項目的遇冷情況來分析，公租房很有必要參照廉租房的貨幣補貼方式也由政府提供一定的租金補貼，這也契合國家所提倡的公租房和廉租房兩種租賃性保障房的統籌建設、并軌運行的大方向。北京廉租房申請條件的人均收入限制960元/月與2010年職工月最低工資標準相同，與現有的最低生活保障標準520元/月亦相差不多。其經適房申請條件5人及以上戶人均收入限制在1 000元/月，非常接近960元/月，最高的1人戶也只有1 892元/月。由此可見，北京廉租房與經適房保障對象的收入區間基本連續，并且各自的幅度較小，一來保障面太窄，輕微的收入變化也可能導致喪失相應保障房的申請資格；二來“夾心層”隱含在經適房保障對象甚至可能在部分限價房保障對象中。北京限價房申請條件的人均月收入限制的區間幅度較大，從4人及以上戶最高不超過2 417元/月到3人及以下戶最高不超過7333元/月，而公租房的申請條件又放寬了此項限制，分別提高到2708元/月、8 333元/月。考慮到2010年北京城鎮居民五等分收入組里從低到高的人均可支配收入分別為1 141元/月、1 737元/月、2 166元/月、2 716元/月和4 478元/月，按線性假設采用插值法得出中等收入組與中高收入組的臨界值為2 441元/月，同年各收入組的平均可支配收入為2 423元/月等相關統計數據，北京限價房的申請條件已放得很寬，而公租房申請條件除廉租房、經適房及限價房保障家庭外又有所放寬，但政府的租金補貼只能覆蓋城鎮“夾心層”及以下家庭。

從北京擬執行的申請公租房租金補貼的條件來看，除廉租房公開搖號的輪候家庭外，其余家庭必須同時滿足公開搖號、無房戶、人均收入最高不超過2 400元/月和限價房的人均資產限制四個條件。強調無房戶主要是認為有房家庭可以依靠出租房屋的創收來自我減輕房租負擔。綜上所述，北京公租房租金補貼范圍從符合三人戶限價房申請條件的無房家庭向下全覆蓋，基本涵蓋五等分收入組里的中等收入戶、中低收入戶和低收入戶，并與2010年度人均月可支配收入相適應（如圖1所示）。

比較來看，上海廉租房申請條件的人均收入限制在2011年下半年調整為三人及以上戶1 600元/月，二人及以下戶1 760元/月，超出現有的最低生活保障標準570元/月的2倍左右。回顧其前兩次的廉租房申請條件的人均收入限制的調整情況，2009年和2010年均是調整到當年的職工月最低工資標準，但2011年調整的標準明顯高于當年的職工最低工資標準1 280元/月，這其中就將部分“下夾心層”納入了廉租房的保障對象并能享受廉租房租賃補貼。上海經適房申請條件的人均收入限制3人及以上戶為5 000元/月，2人及以下戶為6 000元/月，而2010年上海高收入組的人均可支配收入為5 205元/月。這樣看來，剩余“夾心層”主要位于經適房保障對象的下段，即人均收入超過1 600元/月或1 760元/月，不到2 500元/月或3 000元/月，接近2010年的人均可支配收入2 653元/月。2010年上海城鎮居民5等分收入組里從低到高的人均可支配收入分別為1 250元/月、1 815元/月、2 290元/月、2 927元/月和5 205元/月，按線性假設采用插值法得出中等收入組與中高收入組的臨界值為2 609元/月，接近當年各收入組的平均可支配收入2 653元/月。綜上所述，今后上海可參照北京的公租房租金補貼范圍的劃分方式，大致將補貼范圍認定為符合經適房申請條件中人均月收入限制中值以下的家庭，基本涵蓋5等分收入組里的中等收入戶、中低收入戶和低收入戶，并與2010年度人均月可支配收入相適應（如圖2所示）。

三、 公租房租金負擔能力

分析租戶住房承受能力的方法主要有兩個：房租收入比法和剩余收入法。此兩種方法分別用房租支出占家庭總收入的比重和家庭總收入扣除房租支出后剩余的收入是否能夠支付基本的非住房類生活消費品來衡量家庭對租金的承受力。本文計算的房租收入比是在房租中減去政府補貼后的自付租金收入比，同時考慮了政府對城鎮收入不到最低生活保障線人群的差額補足。自付租金收入比的數值可由政府通過增減補貼力度的方式進行調整，同時此項指標也可以看作人均自付租金與人均收入之比，避免了因家庭成員人數不同產生不可比性。另外，從各地制訂的“十二五”期間公租房保障規劃可知，公租房基本以新建為主，套型面積、配租對象甚至設施配置漸趨統一，地理位置和布局也有很大相似，其自身的差異較小。因此，用自付租金收入比作為考察中低收入家庭租賃公租房的實際負擔，克服了房租收入比指標的不足之處，并且比剩余收入法有更直接的指標針對性。

假設北京的住房困難家庭為“一家三口，兩大一小”的無房戶，而且家中子女還是需單獨居住的未成年人，該家庭人均月收入分別滿足低保收入和廉租房最高限制收入，大致對應符合廉租房實物配租或租金補貼的低保家庭及其他家庭，配租套型為50平方米的二室一廳，參照北京遠洋沁山水項目41元每平方米的月租金，不考慮活動家具和家用電器的月租賃費用，且廉租房實物配租自付租金計算公式中的調節系數為零，補貼系數為0.95，負擔系數為0.1。若按現有的廉租房實物配租補貼標準，家庭自付房租分別為102.5元/月、234.5元/月，自付房租收入比為7%～8%；若按租金補貼標準，家庭自付房租分別為850元/月、1 500元/月，自付房租收入比均在50%以上。按北京擬執行的公租房租金補貼標準，若以低保收入和和廉租房最高限制收入的中值作為實物配租與租金補貼的界限，廉租房輪候家庭自付房租分別為102.5元/月、205元/月和615元/月，另外在人均960元/月～1 200元/月、1 200元/月～1 800元/月和1 800元/月～2 400元/月3個收入組中，自付房租分別為1 025元/月、1 537.5元/月和1 845元/月。所有自付房租從高到低與所在人均收入組中的最低與最高收入相比，自付房租收入比為34%～26%、43%～29%、36%～29%、28%～21%、13%～9%和7%。

比較來看，假設上海的住房困難家庭的成員組合和配租套型與北京的一致，參照上海馨寧公寓和尚景園兩項目平均的41元平方米的月租金，上海廉租房的自付房租收入比在人均可支配收入1 200元/月～1 600元/月、570元/月～1 200元/月兩個組中，若按實物配租分別為6%、5%，若按租金補貼分別為27%～20%、29%～14%。考慮到上海2011年職工最低工資標準為1280元/月，在今后的實際操作過程中視為享受公租房租金補貼的人均可支配收入組約在1 280元/月～1 600元/月，即部分“下夾心層”的自付房租收入比為25%～20%。剩余“夾心層”暫無任何政府補貼，其大致所在的1 600元/月～2 653元/月的收入組中的自付房租收入比為43%～26%。

如何考察兩地的自付租金收入比是否合理，大致可以參考一些國際經驗。美國早在20世紀30年代就把住房支出收入比作為聯邦政府住房計劃的門檻標準（用于制定租金補貼標準）。在1969年～1971年間，此標準被提高到25%；從1981年起，又被30%的標準所取代。此處的住房支出收入比是不考慮任何政府補貼的，同時房租中一般還包括水、電、氣等家庭日常生活開支，遠較自付租金收入比的計算口徑寬泛。即使按此標準來看，北京和上海的公租房自付租金收入比也是偏高的。廉租房輪候家庭除實物配租家庭的自付租金收入比在5%～8%外，其余享受公租房或廉租房租金補貼家庭的自付租金收入比最高要接近30%，明顯出現了收入差距不大而房租負擔差距很大的現象。除此以外的真正“夾心層”的自付租金收入比甚至最高超過40%，各檔之間以及與廉租房保障對象收入界限處的自付租金收入比跨檔差值大都在15%左右，更是遠高于租戶實際承受力。

四、 結論及建議

比較上海和北京兩地的廉租房、公租房租金政策可知，上海通過適當擴容廉租房保障對象的方式將部分“下夾心層”納入廉租房租金補貼范圍，使此部分人員基本能夠負擔公租房的租金，但剩余“夾心層”沒有享受到任何補貼，所以依靠自身收入水平無法負擔公租房的租金。北京公租房租金補貼的范圍廣，涵蓋所有“夾心層”，但租金補貼力度明顯不如上海，除廉租房保障對象外，真正“夾心層”普遍無法負擔公租房的租金。

今后，各地在制訂公租房租金補貼政策時，補貼的范圍應該包括城鎮“夾心層”及以下住房困難家庭，租金負擔能力既要與廉租房租金負擔能力相比呈遞增趨勢，并在兩者間有一個平緩的過渡，又要使真正的“夾心層”能負擔得起。同時宜遵循“計算公式相對固定，具體標準年度調整”的原則，并按以下步驟進行：

（1）在每年下半年依據上半年出臺的當年職工最低工資標準和上年五等分收入組的可支配收入，并參照當地最新的城市居民最低生活保障標準，主要以人均可支配收入來劃定享受公租房租金補貼的保障家庭范圍，最低3檔可分別以低保標準、申請廉租房實物配租收入標準和申請廉租房租金補貼收入標準為限。

（2）按租補分離的原則，租戶全額繳納當月房租，政府補貼最遲次月返回個人賬戶，返還金額為房租與家庭上年平均月可支配收入一個浮動比例的差值，以北京的6檔補貼為例，此浮動比例從低到高宜分別設為5%、10%、15%、20%、25%和30%。這樣既能保證廉租房實物配租、廉租房租金補貼和公租房租金補貼各檔之間的租金收入比的跨檔差值固定在5%，各檔之間平穩過渡而又無縫銜接，又能避免在各收入組的下限出現租金收入比畸高的現象。

（3）若在當年一段時間（如三個月內）物價持續漲幅較大，CPI或低收入CPI均超過一定幅度時，可考慮向全部公租房租金補貼對象額外發放臨時房租補貼。

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基金項目：江蘇省社科聯研究課題（項目號：11SB- 061）、東南大學高校基本科研業務費創新基金項目（項目號：SKCX20110018）。

作者簡介：湯磊，東南大學財務處會計科科長，東南大學土木工程學院博士生；李德智，博士，東南大學土木工程學院副教授、碩士生導師。

收稿日期：2012-06-05。