新聞發(fā)言人制度離制度化還有多遠

摘 要：我國的新聞發(fā)言人最早出現(xiàn)在20世紀80年代，近年來隨著我國政治文明建設、政府信息公開化的進程，新聞發(fā)言人制度不斷得到完善。新聞發(fā)言人制度是公民知情權得以實現(xiàn)的有力保障，黨和政府也出臺了相關保障公民知情權的原則措施，但原則不等于法律。我國的新聞發(fā)言人制度其實也還沒有真正走上制度化的道路。本文擬從社會學關于制度以及制度化的相關理論入手，分析我國新聞發(fā)言人制度的制度化現(xiàn)狀。

關鍵詞：新聞發(fā)言人制度；制度化；知情權

中圖分類號：G219.21 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2012）10-0056-02

2011年7月23日甬溫線特別重大交通事故發(fā)生后，鐵道部及時地召開了新聞發(fā)布會。然而，新聞發(fā)言人王勇平卻因“不管你信不信，我信了”、“這是生命的奇跡”等不適當言論最終被停職。對于他的離開，很多人拍手稱快。然而客觀審視這場新聞發(fā)布會，發(fā)言人的表現(xiàn)確實不佳，和公眾的期望值之間有較大的差距。但是，他的離任卻反映出我國新聞發(fā)言人制度遭遇的一個瓶頸，也再次把新聞發(fā)言人制度的制度化建設提上了日程。如果沒有相關制度法律的保障、沒有寬松的環(huán)境新聞發(fā)言人就成了一個高危行業(yè)。新聞發(fā)言人在發(fā)布會上能說什么，該說什么都要依照領導的意圖，那么新聞發(fā)言人就很容易因為某句話說錯了，領導不高興了或者公眾不喜歡聽就遭遇離職。因此，新聞發(fā)言人制度需要真正的制度化，但當前我國的新聞發(fā)言人制度離制度化還有多遠？

一、制度化理論

按照社會學的有關社會制度的理論知識，新聞發(fā)言人制度作為社會的一種具體的制度，它也是一種管理和控制社會的有效方式和規(guī)范體系。一個制度之所以成為規(guī)范體系，最基本的便是制度化過程的實現(xiàn)。

制度化指群體和組織的社會生活從特殊的不同方式向被普遍認可的固定化模式的轉化過程[1]。可以說制度化也就是人類的社會形式普遍被制約及社會規(guī)范逐漸內(nèi)在化的過程，也是群體組織發(fā)展和成熟的過程。它包括兩方面的含義，其一社會制度體系的建立和完備；其二社會規(guī)范內(nèi)在化的程度。因而新聞發(fā)言人的制度化也就是圍繞新聞發(fā)言人的工作整個體系建立與完備過程，以及新聞發(fā)言人的職責、工作方式逐漸走向規(guī)范并被認可的過程。

關于制度化的具體過程，主要包括三個方面的內(nèi)容：一是共同價值觀念的確立；二是規(guī)范的制定；三是相關機構的建立和健全。就新聞發(fā)言人制度而言也就包括新聞發(fā)言人制度遵循的被普遍認可的價值觀；與新聞發(fā)言人制度有關的法律規(guī)范的制定；保障新聞發(fā)言人制度的基本組織結構體系。以下將從以上三個方面對當前我國新聞發(fā)言人的制度化程度作一個具體的分析。

二、新聞發(fā)言人共同價值觀

設立新聞發(fā)言人制度的目的是什么？新聞發(fā)言人在工作中要遵守怎樣的價值本位？這實際上就涉及到新聞發(fā)言人制度共同價值觀念的確立。只有有了共同的關于新聞發(fā)言人價值觀的確立和統(tǒng)一，新聞發(fā)言人在實際工作中才會建立自身職業(yè)和所代表組織的認同感，并在工作中將人格融合于組織之中。具體而言，新聞發(fā)言人在工作中要明晰作為一個職業(yè)，新聞發(fā)言人理應遵守的職業(yè)訴求以及秉承的價值是什么，這就如教師其遵循的本質(zhì)價值理念就是教書育人一般。這個價值觀的統(tǒng)一非常重要，價值理念的模糊就會使新聞發(fā)言人對自身的工作職責認識不清，會使新聞發(fā)言人在面對該不該說？要不要說？說到什么程度等情況時選擇依照上級或者領導的統(tǒng)一口徑來思考問題。

那么新聞發(fā)言人制度在我國設立其目的是什么呢？新聞發(fā)言人無疑是我國政治文明向前推進的重要標志，當前我國政府包括黨委普遍都設立了新聞發(fā)言人，建立新聞發(fā)言人制度。為了更好地開展政府工作，促進本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展是各省市制定新聞發(fā)言人制度的一個共同出發(fā)點。但是，有些地方將其看成是政府與公眾溝通的一個橋梁，是為了保障公眾的知情權；有些地方則強調(diào)是為了宣傳政府的相關政策和工作成就。這兩個方面歸結起來也反應出當前新聞發(fā)言人在信息傳遞過程中兩個角色的扮演：一是政府部門的代言人，根據(jù)政府的授權，充當“喉舌”；二是于社會公眾而言，新聞發(fā)言人是他們獲知國家政務信息的權威來源，是實現(xiàn)公民知情權的保證[2]。在這兩個角色中哪個才是新聞發(fā)言人應該秉持的根本價值取向呢？我個人認為喉舌固然重要，但如果秉持加快我國的政治民主發(fā)展進程的目標，后者才是新聞發(fā)言人應該堅持的角色自覺和價值取向。因此，政府應該改變高高在上的，主導一切的傳統(tǒng)政府形象，而應該放低姿態(tài)，政務公開，努力滿足公眾的知情權，真正做到為人民的利益著想，把自己擁有的絕對數(shù)量的信息資源分配給大眾，實現(xiàn)與大眾的信息資源共享。

三、制定規(guī)范

新聞發(fā)言人制度要有統(tǒng)一的價值取向之外，在實際工作中一些新聞發(fā)言人也日益意識到與媒體和公眾溝通的意識，對自身工作有了正確的導向定位。但是，政府新聞發(fā)言人的成熟與進步卻必須要有法律上的相關規(guī)定，以此才能為新聞發(fā)言人制度營造一個寬松的環(huán)境。

新聞發(fā)言人制度是信息公開制度的實施機制。因此，信息公開制度的建設，主要是信息公開的法律法規(guī)的建設與完備是新聞發(fā)言人有效運作的根本保障。沒有制度法規(guī)的保障，新聞發(fā)言人在實際工作中依然會出現(xiàn)“因言獲罪”的情況。

在信息公開制度建設上，我國政府做了大量的工作以保障公眾知情權的實現(xiàn)。有人統(tǒng)計，從1979年到2000年，有60多件法律規(guī)定了公開制度，其中有關政府信息公開的有17件，有220多件行政法規(guī)規(guī)定了公開制度，其中有關政府信息公開的有67件[3]。2008年5月1日《中華人民共和國政府信息公開條例》也已經(jīng)實施。這一條例旨在保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用。條例在法律制度上第一次對公民知情權做出明確規(guī)定。然而，我國有關政府信息公開的具體規(guī)定依然散見于高階位的憲法和一大批法律法規(guī)之中。在國家層面上，重要的政務新聞發(fā)布規(guī)則一般體現(xiàn)在中央政府頒布的行政文件或條例中，而有關氣象、疫情、證券等生活服務類或經(jīng)濟領域的信息的發(fā)布則一般由專門的法律法規(guī)進行規(guī)范。在零散的法規(guī)文件中，有關信息公開的規(guī)定大多比較簡單，缺乏可操作的程序，如公民遭遇信息不公開，新聞發(fā)言人法律責任如何追究？公民如何尋求及時的法律保護等等。此外，負有公開責任的機構在執(zhí)行時有很大的隨意性，信息公開的界限不明，沒有法律救濟手段，可見正式約束雖然存在，但由于其自身的零散、簡單，因此，對于信息公開行為的強制性約束作用很小。

另外，雖然條例已經(jīng)實施，但是有些地方和部門公開不規(guī)范，隨意性較大。想公開就公開，不想公開就不公開。一些部門公開的內(nèi)容不全面，不細致，讓群眾如霧里看花，看不明白；有的甚至從部門利益出發(fā)，公開內(nèi)容避實就虛，形式主義嚴重。因此，政府信息公開條例在一定層面上成了“花瓶”。以上情況的出現(xiàn)與政府體系長期習慣于操作不公開，缺乏基本的透明度的狀況有密切關系，而且這種狀況已經(jīng)具有了一定的慣性；而要改變它，根本上要靠政府管理體制的改革；需要我國法治化進程的推進。

四、組織機構的建立和健全

首先，從縱向的組織結構而言，我國已經(jīng)建立了三級新聞發(fā)言人制度，即國務院辦公室、中央各部委、省級人民政府三級發(fā)言人制度。然而另外一種以新聞發(fā)言人的名義，定人、定時、定點舉辦新聞發(fā)布會目前還比較少。有些雖然定了人，但往往是有話就說，沒話則會一個星期、一個月或者很長時間不說，缺乏常態(tài)的新聞發(fā)布機制。這就使得政府的新聞發(fā)布會變得可有可無，進而削弱了公眾獲取應有知情權的權利，損害了公眾的合法權利，新聞發(fā)言人制度成為了一種擺設。

其次，橫向而言，從新聞發(fā)言人發(fā)布信息的流程可以看出新聞發(fā)言人制度具體運作。據(jù)此大致可窺探出新聞發(fā)言人制度內(nèi)部的組織結構。我國的新聞發(fā)言人每次開展發(fā)布活動時，需要做的工作包括：信息的采集與加工，包括發(fā)布主題的定位與確定到新聞發(fā)布稿的準備；具體新聞發(fā)布會的會務準備；發(fā)布信息，答記者問及最后的反饋四個主要方面。這些工作并不是都由新聞發(fā)言人來獨自完成的，其背后應該有一個團隊。國務院新聞辦人事局局長汪興明認為，為新聞發(fā)言人配備一定的助手非常必要。他說，美國的新聞發(fā)言人要配備二三十個助手。

然而，現(xiàn)實的情況是不少地方實行的新聞發(fā)言人制度往往就只有一個新聞發(fā)言人在工作，有的則設置一名新聞發(fā)言人，配備1至2名聯(lián)絡員，這樣就組成了一個新聞發(fā)言人工作班子。每次舉行新聞發(fā)布會，面對繁多的行政信息，就全依靠幾個人在眾多信息中選擇所發(fā)布的信息，而且還要做到所發(fā)布的信息要具有時效性，要有新聞點，要符合公眾的信息需求，這無疑是非常困難的。就如前鐵道部發(fā)言人王勇平也坦言自己只能算是半個新聞發(fā)言人，那一半還有重任。而且他負責的宣傳部只有11名定員，除了新聞發(fā)布工作還需要完成對鐵路系統(tǒng)內(nèi)部200多萬員工的宣傳教育，工作強度之大可以想見。因此，這樣的內(nèi)部運作機制和結構勢必影響到新聞發(fā)言人所發(fā)布信息的質(zhì)量，因此很多時候很多新聞發(fā)言人的發(fā)言可以說內(nèi)容空洞，顯得華而不實，更不用說有新聞點，能引起媒體及公眾的興趣。這種狀況其實是對政府信息利用的無效，是信息的一種浪費，也從本質(zhì)上影響了公眾獲取政府信息的權利。

以上是按照社會學中制度化的相關理論知識對新聞發(fā)言人制度的制度化程度作的一個考察。從分析中不難看到在共同價值觀念的確立、與新聞發(fā)言人制度有關的法律法規(guī)的建設與完備上以及完備的組織結構體系上，我國的新聞發(fā)言人制度存在著不少不盡人意之處。因此，從制度化理論層面來看，當前我國新聞發(fā)言人制度的發(fā)展雖然已經(jīng)取得了不少的進步，但是離真正意義上的制度化還有不小的距離。要走向制度化，政府部門需要對政治傳播有更長遠的戰(zhàn)略構思，需要相關行政上新聞發(fā)言人授權和認可機制的建立，更需要具備以信息公開、信息自由為立法旨趣的法律保障。這樣新聞發(fā)言人才不會成為一個“高危職業(yè)”；也才會真正推進社會民主政治進程。

參考文獻：

[1]中國大百科全書·社會學卷[K].北京:中國大百科全書出版社，1991.

[2]郎勁松.新聞發(fā)言人實務[M].北京:中國傳媒大學出版社，2005.

[3]周漢華.我國政務公開的實踐與探索[M].北京:中國法制出版社，2003.