日本環境基本條例計劃制定過程中的住民參加之研究

日本住民參加的歷史

住民參加是當住民遇到切身利益相關問題時，不單純依靠行政機構，通過自己的積極參與解決問題的一種手段。

近年來流行的住民參加的歷史，根據研究從上世紀60年代開始可劃分為3個階段。

第一個階段是“討論住民參加的意義和必要性的時期” （60年代前期）從60年代初開始，日本學界就對住民參加的必要性展開了概念性的探討。接下來的第二個階段是“住民參加的導入和停滯時期” （60年代后期到80年代前期）。60年后期到70年代，是伴隨著經濟的高速成長，各種諸如公害問題，消費者運動，環境開發等相關的住民運動在全國蓬勃開展的時期。其中大多數采取了對反對、抵抗的形式，行政和住民處于敵對關系。另一方面，60年代中期開始，在日本導入了住民委員會、住民懇談會、住民討論會等住民參加方式的自治體開始增加。但此時的住民參加，是行政驅使住民的、消極的、行政主導的住民參加，原本應該身為城市建設主體的住民只不過擔當了被動的配角而已，這也許是住民參加進入停滯期的主要原因。

進入80年代后，住民參加開始向以住民為主體的方向變化。這一階段也被稱作“住民參加的新開展時代”（1980以后）。行政部門在處理公害對策和環境保全等方面的都市問題時，有時候光靠自己的行政政策顯得力不從心，并且各種行政政策也越來越難以無視民意。為了解決這一問題，各地都開始了將住民參加手法加入計劃制定和決策形成、決策制定的過程中。住民也開始并不只是單純的反對行政。住民協助行政開展交流活動，舉行城市建設協定、城市建設協議等等，與行政的關系發生了顯而易見的變化?？芍^是進行了“從對立到協助，從抵抗型到創造型”的變革。

環境基本條例計劃的含義

受1993年環境基本法和1994年環境基本計劃制定的影響，日本各自治體也開始推進環境基本計劃的制定。根據自治體的環境基本條例的規定，為了實現基本條例中所主張的理念，以綜合且具有計劃性的推進自治體的環境行政而制定出的行政計劃就是環境基本計劃。但是最近也存在一些不制定條例就先制定計劃的自治體。雖然到1999年3月為止，全國3243個市區町村中，完成計劃制定的還只有126個團體，但以96年為界以市這一層面為中心完成了制定的團體急增，此后，每年都在持續增長。

簡單來說環境基本條例是對該自治體的環境行政理念進行表述的東西，而環境基本計劃則是為了達成基本條例中的理念而制定出來的實施細則。這對環境基本條例和基本計劃的特征進行了貼切的描述。比如日本伊達市的環境基本條例和基本計劃大體如下：

本條例在關于保全良好環境以及維持和創造舒適環境（以下簡稱「環境保全和創造」）方面，宣告了市民的權利和義務，規定了基本理念，并明確了市政府、市民以及企業家的職責義務。同時，本條例以通過規定有關環境保全和創造政策的基本事項，來綜合且有計劃的推進環境保全和創造的相關政策，確?，F在和將來的市民能有一個健康文明的生活環境。（伊達市環境基本條例第1章第1條）

環境基本計劃是指規定有關環境保全和創造的長期目標以及實施政策的基本事項的政策。（伊達市環境基本條例第2章第2節第11條第2項）

伊達市環境基本計劃是為了實現基本條例的基本理念和綜合且有計劃地推進市政府的環境行政而制定的政策。

大體說來環境基本條例和環境基本計劃的理解有一個“條例＝理念，計劃＝實施細則”的差別。

日本環境基本條例計劃的制定過程中的住民參加原理——責任行政

從原理上說，住民參加就是原本主要由行政內部決定，進展狀況的考察也只停留在行政內部監察的政策，因為身為政策直接對象的住民的參加，而使其內容變得更加完善的方法。

根據憲法，日本實行的是議院內閣制。也就是說在日本，國家層級的行政權屬于內閣，地區層級的行政權屬于地方公共團體（地方自治法上對都道府縣、市町村的權利義務進行了具體的規定。以下，統稱為自治體）。行使立法權的國會是國家權力的最高機關。內閣總理大臣由議會指名，議會負連帶責任。簡單來講，內閣在法律規定的范圍內擁有行政權，并對自己的行政行為負責。對于重要的行政失敗，可以直接通過不信任案解散內閣這一形式來使其負責。在個別政策實施失敗的過程中，如果出現了違法侵害國民權利權益的情況，國家負賠償責任。

關于自治體，地方自治法賦予自治體長官行政權。住民可以選舉以及請求解任自治體長官的權力。因違法行政行為造成住民的權利權益受到侵害時，自治體負賠償責任。

內閣以及自治體長官，行使行政權力時必須對國民、住民負責。這就構成了責任行政的基本。關于行使的行政權力的方式雖然法律有所規定但是，法律對于行政的約束是由法律條文的強弱來決定的，條文上要件規定的越嚴格法律的約束力就越強，但是存在要件規定不是很嚴格或者政令等行政規則詳細的要件被委任出去的情況，在這種情況下行政的自由裁量的范圍就是變大。觀察現代法律的描述方法，行政上大幅委任的情況很多。國家和自治體由于需要在各個分野里行使行政權，所以并不一定在每個分野都會被具體的法律規定其所能行使的行政權力?；旧希蓪τ谥T如生命權之類的基本人權進行了嚴格的規定。但是對于其他分野、比如勞動者保護、社會福利、環境等行政的自由裁量的范圍就會很大。

日本最大的公害之一的水俁病就是典型的事例。1970年以前的水質規制法為了實施該法不得不規定了指定區域，而指定區域制定政令時并沒有給予作為被害人、利害關系人的漁民、該地域住民、國民陳述自己意見的機會。

在行政機關以外聽取第三方意見，建立審議會等形式來參加行政制定階段，最早出現在消費者行政。消費者團體全國組織的成員作為第三方主體加入到審議會，闡述作為利害代表者的意見。

環境分野由于與住民的生存和生活息息相關，行政在制定決策時更需要及時聽取住民的意見，而在決策過程中導入住民參加就是十分有效的方法。

實踐了在環境基本條例、計劃的制定過程中加入住民參加的自治體

·琦玉縣志木市

日本琦玉縣志木市作為開展住民參加的先驅的自治體、對其他自治體產生了影響深遠的影響。

在1965年左右的志木市（人口約6萬7千人、面積約9.06平方公里）由于都市化而而造成了的綠地減少、河流污染等問題，隨著住民的環保意識的不斷提高，成立了各種各樣的住民團體。其中最有名的就是1972年成立的“美化志木市河流與街道運動推進協議會”（以下簡稱“河與街之會” ）。在志木市環境基本計劃制定過程中擔任環境住民會議委員長的尾崎征男同時也是該會會長。依靠“河與街之會”27年間的不斷活動和時任市長細田喜八郎所推行的“形成行政與住民合作關系”的住民參加路線，志木市政府同意了在通過全員公開募集組建的環境住民會議中來審議計劃草案。雖然會議只是1個月1次、總共只舉行了10次，但由于導入了研討會方式、加上每次事前進行的委員長、副委員長、事務局（環境推進課）、顧問的多方協同合作的努力，在第9次住民會議時就完成了草案制定。針對廳內檢討會上所指出的事項，在1999年2月的第10次（最終回）住民會議上對草案進行了修正后，同年2月16日的廳議正式承認了環境基本計劃。

在這之后的諸如日本苫小牧市在將住民參加手法引入環境基本計劃制定的時候，也參考了志木市的住民參加手法。志木市的手法引起了全國的關注，到1999年8月中旬為止，作為事務局的環境推進課收到了來自全國各自治體超過50件以上的咨詢。

·神奈川縣鐮倉市

鐮倉市（人口約17萬人，面積39.60平方公里）在環境基本計劃制定的過程中引入了住民制作計劃。

在鐮倉市，通過環境審議會的公開募集而選出的住民委員和企業委員，從對鐮倉市環境的整體印象的議論開始，到對目標體系和目標達成狀況的監督指標方面都進行了深入的探討。并且通過召開住民研討會等形式，針對性地聽取了沒有參加審議會的住民的意見，使得更多的住民得以加入到計劃制定的過程中來。這樣的方法之所以獲得了成功，一方面得益于行政部門擁有較高的與住民和非營利性組織進行協同合作的意識，并且推進了情報的公開化；另一方面則得益于住民們有對環境問題較高的認識和成熟的行動機制。

環境基本條例計劃的制定過程中的住民參加的形態

·形式化參加

在條例草案、計劃草案、中間總結的制定過程中住民完全沒有、或者幾乎沒有參與的情況，也就是制定的話語權被事務局、顧問、環境審議會等極少數相關人士獨占、住民參加度最低的情況。也有人認為還存在一種只靠調查問卷來征集住民和企業家的意見的參加度最低的“超形式化參加” 。

·咨詢式參加

事務局和顧問事先準備好原案。然后通過全員公開募集或者部分成員公開募集而組建起來的環境住民會議以原案為基礎從條例計劃制定的最初階段開始進行審議、探討的形式。此種形式仍然停留在原來的審議會層面。

·直接式參加

環境住民會議完全不參考原案，從零開始制草案的情況。

·部分式參加

（二）的咨詢式參加和（三）的實質性參加的過渡形式，將環境基本計劃等行政規劃制定的一部分委任給住民會議的形式。將預設的環境整體印象和基本目標等概念部分、住民和企業需要遵守的“不同主體的環境考慮方針”等委任給環境住民會議，剩下的政策實施體系由事務局和廳內工作組、顧問事先制定原案再交由環境住民會議討論的手法。

日本環境基本條例計劃的制定過程中的住民參加今后的發展

進入1990年代后將環境政策通過法律或者計劃、條例來規定的動向開始活躍起來。到2009年3月為止在全國的基礎自治體中制定了環境基本條例的自治體超過500個。

在到上個世紀止的以各都道府縣和政令指定都市為中心制定的環境基本條例和環境基本計劃，因為時間和空間上的制約，并沒有直接的住民參加，大多數都采用了事后聽取意見的住民參加形式。

但是，自從環境基本條例和環境基本計劃的制定在基礎自治體層面也開始廣泛推廣后，自治體的制定作業中如果沒有住民和企業共同參與的話，制定后的有效性也不到擔保，這樣的認識在日本得到了廣泛的認同。住民中也開始有要求超越目前參與力度最為強大的直接式的住民參加的動向。他們不僅僅是要求參加自治體制定條例和計劃，也開始關心在制定過程和跟蹤監察體制里住民能夠參加到何種程度。

（作者單位：上海交通大學）